作为一名长期研究土地制度的学者，全国人大代表、清华大学政治经济研究中心主任蔡继明在今年的全国人大会议上继续就土地和城市化问题提出建议。他提交的建议主要涉及县城城镇化短板优劣势和取消城市建设用地不合理限制。

在接受《中国建设报》采访时，蔡继明表示，城市建设用地增速快于人口增速是一个世界性的规律。我国现行人均城市建设用地标准缺乏科学依据，建议取消对城市人均建设用地的不合理限制。“土地资源长期的计划配置和行政限制导致土地利用总体水平较低，既遏制了城镇化进程，也限制了农用地经营规模。”

针对上述问题，蔡继明提出四点建议:一是要全面贯彻“让市场在资源配置中发挥决定性作用”的精神，坚持以土地资源市场化配置取代传统的规划和行政配置，尽快构建城乡统一的建设用地市场；二是取消超大城市空发展限制；三是赋予农村集体土地产权与城市国有土地产权同等的权力；四是取消年度周转指标与城乡建设用地增减挂钩，允许增减挂钩指标在统一的城乡建设用地市场交易，建立耕地占补平衡指标与增减挂钩指标全国交易市场。

对于为何建议取消与我国城乡建设用地增减挂钩的年度周转指标，蔡继明解释说，目前增减挂钩指标的分配是严格按总量控制的，主要是出于耕地保护和粮食安全的考虑，他担心建设用地指标增减时，复垦土地的质量会低于占用耕地的质量，从而降低耕地的整体质量。缓解这种担忧的最好办法是集中控制复垦土地的质量，而不是控制与增减挂钩的总指标。实践表明，增减挂钩政策与耕地保护可以齐头并进。2009年至2016年，我国耕地总面积保持在相对稳定的水平，2013年以来耕地保有量一直保持在20亿亩以上，距离18亿亩耕地的红线还很远。

“因此，只要我们着力盘活现有城乡建设用地，实现要素在城乡之间的自由流动，通过增减挂钩的方式，将现有19万平方公里农村集体建设用地中闲置和广泛使用的土地转化为城市建设用地，就可以在不额外占用耕地的情况下，满足工业化、城镇化建设用地需求。因此，只要在农村19万平方公里建设用地范围内，严格控制增减挂钩环节数量，在保证耕地存量不减少、整体质量不下降的同时，或者增加一个额外数量来抵消质量下降，就没有必要限制年度周转指标的增减。”蔡继明说。

“同时，目前，挂钩指标的增减仍通过政府指令性计划进行分配。不同地方自然资源禀赋不同，经济发展水平不同，城镇化和工业化水平不同，产业结构和进出口贸易规模存在差异。难免会出现与市场供求不相符的问题。也很难做到因地制宜。”蔡继明表示，经济发达地区的发展往往受到土地指标缺乏的抑制，而闲置土地资源存在于经济基础薄弱的偏远地区，导致土地资源分布与需求不相适应。从指数分布模式来看，市场配置资源的决定性作用没有得到充分发挥，缺乏合理高效的成交量指数分布机制。

此外，当前增减挂钩指标的交易范围受政府限制。增减挂钩试点之初，盈余指标仅限于县域内使用，不能在省内或跨省流动。蔡继明说:“取消对增减挂钩指标交易范围的限制，建立全国统一的跨区跨省交易市场，可以增加流出地和流入地的经济联系，促进区域经济协调发展和产业结构调整，有助于优化城乡之间、地区之间、省份之间乃至全国范围内的人口和土地配置，从而同时促进乡村振兴和新型城镇化，实现城乡和地区的融合协调发展。”

在另一份提案中，根据近年来的大量实地考察和研究项目，蔡继明提出，县域城镇化的优势和劣势不应“一刀切”。为避免县域城镇城镇化进程中出现“一刀切”、一刀切的新一轮城市建设运动，蔡继明建议，根据人口规模、经济发展水平、产业结构、自然资源禀赋、与大城市的距离等因素，将现有的1494个县域城镇和158个常住人口10万以上的城镇分为4类:县域城镇和有条件设立县级市或区的城镇， 大城市和特大城市周边的县城和乡镇，偏远但有特殊资源禀赋的县城和乡镇，远离城市但没有特殊资源禀赋的县城和乡镇。 然后根据各地不同的功能定位，确定补短板优劣势的具体任务和实施方案。

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