温铁军，汉族，河北昌黎人，中国人民大学教授，中国人民大学农业与农村发展学院院长，“三农”问题专家，享受国务院特殊津贴。

本文首次发表在《中国改革》杂志上。

第一，背景分析:我们不应该对改革及其前景寄予过高的希望

1.对改革规律性的认识

人们大概知道，在改革前近30年的国家工业化初期，城市人口从出生到死亡都享受着各种保障制度，由国家财政补贴维持。但很少有人意识到，这种为城市人提供全时保障的制度，一方面可以让国家以低成本“许诺未来”换取几乎所有的剩余劳动力，在不到30年的时间里高速完成资本的原始积累；另一方面，相对于占人口80%，不能分享工业化利益，只能提供积累的农民，他们可以有效地将以国有企事业单位职工为主体的城市人口转变为在这一特殊阶段对社会起稳定作用的“中产阶级”。客观来说，政府虽然提供了最低程度的保护，但确实维持了社会的相对稳定和团结。

既然国家在“五五”“六五”期间基本完成了工业化所必需的原始积累，必然会有改革:一方面必然会进入国际市场，实现大规模交换，按照市场规律调整经济结构；这是中国在20世纪70年代提出“引进外资”、80年代提出“市场导向”、90年代提出“市场经济”改革的客观背景。另一方面，代表行业自身发展要求的部门或团体，必然会在原有的体制框架内重构无法满足自身利益的内容；这就是为什么我们经历了“甩金融包袱”、“金融资本从产业资本异化”、“行业垄断加强”、“贫富分化加剧”等种种变化。那么，当然会导致产业结构的变化和社会制度的重构。

2.为什么我们不能对改革寄予过高的希望

从对上述规律的理解中得出的结论很简单:我们不应该对这一改革的阶段和前景寄予过高的希望。因为:

第一，“承诺未来”换取盈余只能在特定的政治条件下有效；无论我们今天如何承诺，我们都不可能像发达国家那样建立一个成本过高的“现代社会保障体系”。由于原有的有财政责任的城市保障体系已经解体，如果不重新调整实际上被少数既得利益集团占有的“国有资产”的产权结构，财政状况就无法得到根本改变，社会保障支出也不可能长期维持。即使因为垄断利益集团不愿意为实现“维稳”大局做出让步，社会弱势群体没有条件形成压力，即使面临严重的经济困难，也很可能使政策制定者难以做出调整“存量”的改革选择。

其次，近期特别值得注意的是，如果我们像一些发展中国家一样，强调以加工贸易为导向的“出口导向”经济，让泡沫化的金融资本“自由流动”，无异于让庞大的国际资本分享原本由国家垄断资本垄断的“货币化”利益，不仅会导致以“资源资本化”为本质的经济增长利益大量外流， 而且还会导致劳动力过剩而且，国际资本影响国内决策的最尴尬局面将由黑暗转为光明，其社会后果将不言而喻。

3.主要障碍是什么

我们讨论的“行动自由”问题与上述背景分析高度相关。如今，政策研究者应该意识到，那些能够参与资本收益分享的发达地区，可能成为将“自由迁徙权”重新写入宪法的主要障碍。事实上，发达地区政府制定的社会保障政策，在国家不承担“国家统筹”义务的情况下，必然会惠及当地利益群体。

因此，即使将迁徙自由写入宪法，如果没有宪法法律和违宪犯罪案件，也很难改变已经形成的不利于移徙工人的地方政策。

二、历史分析:“我们也是两只手，不吃城里的闲饭。”

今天的人们很容易用所谓的“这是计划经济造成的”来总结过去的问题。但如果我们都承认经济发展是有规律的，经济规律是不可逆的，那么就必须以当年的经济发展和遇到的问题为背景。事实上，正是20世纪50年代末的经济危机导致宪法废除了“自由移民”。

1.城乡二元结构形成的三个原因

众所周知，随着1958年人民公社的建立，中国形成了城乡分割的二元体制，人口自由迁徙从1954年宪法中被废除。人们普遍认为这是由于计划经济造成的，但实际上是当时的经济危机造成的。

从1952年到1957年的第一个五年计划期间，大约有2000万农民工自由地进入城市。然而，从1959年到1960年，大约花了两年时间将2000万人迁出城市。至少有三个原因高度相关:

第一，中苏关系邪恶，苏联立即停止了对中国工业化的后续投资。这时中国自己的产业刚刚起步，还不足以形成独立扩大再生产的能力。

第二，1952年以来，中国改变了1949年确立的“新民主主义”国家战略，采用“国家资本主义”模式加快工业化进程。而且当年的财政制度是“收支统一”，财政赤字随即大规模增加。

第三，由于朝鲜战争及其地缘政治环境。

2.经济危机与三次“下乡”运动

60年来，城市人口“下乡”的流动现象一直持续。也就是说，每次城市人口增长到一定数量，城市经济进入危机和萧条阶段，就无法吸纳这些新的人口就业，就会有城市人口向农村迁移。

这样，实际上中国经济不可能以工业的发展带动农民非农就业，但城市必然会排挤剩余人口。文化大革命时期，特别是70年代末，经济无法正常发展，政府不得不发动、动员、甚至强迫无法在城市安排就业的人去农村谋生。当时年轻知识分子会背诵的语录是“我们也有两只手，所以不吃城里的闲饭”，这真的是大道理。

这种逆向迁移过程表明，在第一次财政赤字导致国家工业化危机后，每当财政缺乏扩大再生产投资的能力时，就会出现向农村转移的运动，这种运动自1958年以来已经进行了三次，都与经济危机本身直接相关。

清华大学的秦辉教授曾经说过，中国过去从来没有计划经济，但应该叫命令经济。他重新解释了计划经济。我觉得这可能是重新认识过去问题的一种方式。我们很难对过去说什么，至少不能简单地把过去的问题归咎于计划经济。