勃兰特“新东方政策”的提出和实施，与美苏的宽松政策完全一致。由于美国深陷越南战争和国内问题，迫切需要缓解欧洲的压力，而苏联由于国内问题和中苏分裂，也需要缓解欧洲的冷战局面。“新东方政策”与美苏宽松政策的一致性是其顺利推进的关键。

从1962年“古巴导弹危机”结束到1979年苏联武装入侵阿富汗，是冷战史上著名的“缓和期”。

这一时期东西方关系缓和最具代表性的成就是欧洲冷战局势的缓和，其中法国总统戴高乐的“独立外交”和德国总理维利·勃兰特的“新东方政策”是推动欧洲冷战局势实质性缓和的两大重要推手。

与戴高乐的独立外交相比，勃兰特的“新东方政策”是缓和当时欧洲冷战局势最实质性的一步。二战后，欧洲冷战持续紧张的根本原因是“德国问题”没有得到解决，这主要涉及两个棘手的问题，一是联邦德国对德国统一的立场，二是战后联邦德国对苏联界定的德国东部边界的态度。

勃兰特的“新东方政策”能够对欧洲冷战局势的缓和起到实质性的推动作用，关键在于解决战后苏联最重要的两大不安全根源，1971年勃兰特获得诺贝尔和平奖。

德国政治家维利·勃兰特是德意志联邦共和国的总理

“新东方政策”的背景和内涵

自1949年正式成立以来，德意志联邦共和国的东部政策始终包含两个具体内容，一是著名的“哈尔斯坦主义”，二是二战后不承认德国东部的奥得河-尼斯河边界。

1955年，德意志联邦共和国外交国务秘书沃尔特·哈尔斯坦提出一项重要的外交原则，强调德意志联邦共和国是代表全体德国人民的唯一合法政府，不承认民主德国，不与任何与民主德国建立外交关系的国家保持外交关系。这一原则后来被称为“哈尔斯坦主义”。

这个原则一开始对苏联来说是一个例外，不仅因为苏联对德国的未来影响很大，还因为当时仍有数十万德国战俘被关押在苏联。这两个因素决定了德意志联邦共和国无论如何都需要与苏联建立外交关系。

德国东部边界问题主要涉及德国与波兰、捷克斯洛伐克的边界:二战后，苏联为了巩固西部边界的防御，吞并了波兰的部分领土，同时将奥登-尼斯河以东的德国领土划给了波兰。德意志联邦共和国成立后，拒绝承认这一边界的合法性；根据1938年签署的《慕尼黑协定》，捷克斯洛伐克被迫将苏台德地区划给纳粹德国。二战胜利后，捷克斯洛伐克收复苏台德地区。德意志联邦共和国并不反对捷克斯诺砍伐苏台德地区，但坚持只有在德国统一后才能决定苏台德地区的最终所有权。

阿登纳政府东方政策的实质是拒绝承认二战后德国分裂的现实和在苏联主持下划定的德国东部边界。自1954年签署《伦敦-巴黎协定》以来，德意志联邦共和国对战后欧洲现状的立场得到了以美国为首的西方阵营的大力支持，但这一立场恰恰是战后苏联最重要的不安全感来源。

正是在这样的背景下，德国社会民主党人维利·勃兰特在1969年上台后正式放弃了阿登纳政府的东方政策，转而采取了高度理性和灵活的“新东方政策”。

勃兰特的“新东方政策”有两个具体内容:一是承认民主德国是独立的主权国家，愿意实现两德关系正常化，愿意以和平方式谋求德国统一；二是承认二战后建立的欧洲领土现状的合法性，并在此基础上寻求改善与苏联和东欧国家的关系。

无论从哪个角度看，“新东方政策”都是对“旧东方政策”的彻底否定，但恰恰是“新东方政策”实施后取得巨大成效的关键。

从根本意义上说，从“旧东方政策”到“新东方政策”的转变，不仅涉及到德意志联邦共和国统一和东部边界的具体政策，更重要的是标志着德意志联邦政府合法性基础的转变。

由于地处欧洲大陆中部，自1871年统一以来，德国的外交政策始终由两部分组成，即东方政策和西方政策。历史上，德国的东方政策和西方政策一直紧密相连。

历史经验表明，德国的东方政策和西方政策必须保持适当的平衡，德国对西方或东方的片面政策可能会造成极其严重的后果。历史上，德国确实在东方政策和西方政策之间保持了适当的平衡，一个在俾斯麦时期，一个在勃兰特时期。

从理论上讲，“新东方政策”与“旧东方政策”有两个主要区别:“旧东方政策”把德国统一作为缓和东西方关系的前提，“新东方政策”把东西方关系的根本缓和作为实现德国统一的前提；“旧东方政策”主要考虑的是德意志民族的民族主义情绪，因为它可能损害德意志联邦共和国对西方阵营的忠诚，而“新东方政策”则充分体现了二战后德意志民族政治心态的成熟，即德意志民族的身份已经从民族主义转向欧洲一体化的轨道。

阿登纳的东方政策与他对西方的片面政策相匹配，但恰恰是苏联长期不安全的根源。勃兰特的东方政策是在充分考虑苏联对自身安全关切的前提下做出的明智选择。

勃兰登堡门

“新东方政策”的具体实施

自1966年勃兰特出任德意志联邦共和国外交部长以来，他开始了一系列实施“新东方政策”的尝试。他首先试图从东欧国家取得突破。

1957年和1963年，南斯拉夫和古巴与德意志民主共和国建立了外交关系，但德意志联邦共和国立即与这两个国家断绝了外交关系。勃兰特的突破点是抛弃这种过时的“哈尔斯坦主义”。

1967年，德意志联邦共和国先后与罗马尼亚和南斯拉夫建交，两国也与民主德国建立了正式外交关系。1968年，德意志联邦共和国贸易代表团访问了许多东欧国家，目的是打开德意志联邦共和国与东欧国家之间的贸易渠道。大约在同一时间，德意志联邦共和国国家银行开始向东欧国家开放贸易贷款。

勃兰特的试探性步骤没有达到预期目标。这些步骤不仅引起了民主德国的不满，因为这可能会影响其地位，还引起了苏联的警惕，担心联邦德国是否想在东欧国家挖苏联的墙角。

试探性的步骤反映了勃兰特对本质上高度集权的苏联制度的极度无知。因此，任何试图在没有得到苏联批准的情况下，从东欧国家拉开差距的企图，无疑都是一条来自木头的鱼。

1969年，勃兰特当选为德意志联邦共和国第四任总理。在总结前一阶段尝试性步骤和教训的基础上，他决定直接与苏联打交道，以寻求实质性突破。1969年11月28日，德意志联邦共和国签署并加入《核不扩散条约》，这意味着德意志联邦共和国承诺永远不寻求发展和拥有核武器；1970年8月12日，德意志联邦共和国与苏联签署了《互不侵犯条约》，通过该条约，德意志联邦共和国正式承认战后欧洲领土的神圣性和不可侵犯性。

德意志联邦共和国采取的这两项外交措施，在很大程度上是苏联为改善德意志联邦共和国之间的关系而提出的先决条件。这两项条约的签署也意味着德意志联邦共和国完全接受了苏联提出的先决条件。苏联对勃兰特的信任也是“新东方政策”成功的前提。后来的历史发展也证明，勃兰特采取的这些步骤是完全正确的，但勃兰特为此付出了巨大的代价。

苏联之所以信任勃兰特，是因为总理办公室的高级秘书君特·纪尧姆是东德情报机构安插的间谍。正是通过他，苏联不断获得“新东方政策”的详细内幕信息。勃兰特最终在1974年因“纪尧姆事件”被迫辞去总理职务。

苏联承认“新东方政策”后，勃兰特的“新东方政策”开始收获一系列实质性成果。这些成就有两个方面，一是改善了两个德国人的关系，二是解决了德国东部的边境问题。

为了促进两德交流，勃兰特提出了“一国两制”的口号，即德意志联邦共和国愿意在承认民主德国主权地位的基础上相互进行交流。民主德国的领导人乌尔布里希特起初由于种种原因不愿意接受这一建议，但勃兰特的政策完全符合苏联的期望。因此，乌布里希特的领导职位最终被昂纳克取代，两德之间的相互交流也顺利开始。

与此同时，德意志联邦共和国开始解决德国与波兰和捷克斯洛伐克之间的边界问题。1970年11月，德意志联邦共和国和波兰签署了一项双边条约。双方承认奥登-尼斯河为德国与波兰的边界线，德意志联邦共和国放弃了对波兰的领土主张；1973年12月，德意志联邦共和国与捷克斯洛伐克签署了双边条约。德意志联邦共和国正式宣布1938年签署的《慕尼黑协定》无效，并宣布对捷克斯洛伐克没有领土要求。德国东部边境问题的解决消除了二战后欧洲持续紧张的主要根源之一。

柏林墙

“新东方政策”的成果及影响

勃兰特“新东方政策”的顺利推进，大大缓和了欧洲的冷战局势。这方面最具代表性的成就是1971年9月3日美、苏、英、法四国签署的《柏林问题四方协定》，明确保障了柏林的地位和西方三国自由进出西柏林的权利，从根本上消除了苏联利用柏林通道再次发动危机的任何可能性。

“新东方政策”的实施也极大地促进了两德之间的相互交流。

1972年12月21日，德意志联邦共和国和德意志民主共和国签署了《两德关系基本条约》。双方承诺扩大经济、文化和民间交流，并同意在对方首都设立常驻代表团。

“新东方政策”在促进两德相互交流方面最实质性的成就是，1973年9月18日，德意志联邦共和国和民主德国同时作为主权国家加入联合国，这意味着两德正式承认了各自的分裂。这种认同不仅标志着德国国家认同的彻底转变，也标志着战后德国国家政治心态的真正成熟。这种成熟既是德国能够以最低成本实现统一的前提，也是欧洲国家能够和平接受德国统一的前提。

二战后，欧洲冷战持续紧张的关键原因有两个:一是联邦德国推行的“哈尔斯坦主义”及其对德国东部边界的修正立场；第二，柏林的地位和西方三国自由进出西柏林的权利从未得到明确保障。

“新东方政策”的顺利实施，从根本上消除了欧洲冷战局势持续紧张的两大根源。从这个意义上说，“新东方政策”的顺利实施也为德国和平统一创造了必要条件。

值得注意的是，勃兰特“新东方政策”的提出和实施，与美苏试图推动放松的政策完全一致。由于美国深陷越南战争和国内问题，迫切需要在欧洲推动缓和以缓解压力，而苏联由于国内问题和中苏分裂的影响，也需要缓解欧洲的冷战局势。“新东方政策”与美苏缓和政策的一致性，也是“新东方政策”顺利推进的关键。

“新东方政策”也为后人留下了宝贵的政治遗产，其中有两个关键点:一是“新东方政策”实施的前提是德国民族认同的根本转变；第二，“新东方政策”的具体实践也为其他分裂国家的统一提供了值得认真研究的宝贵案例。

“新东方政策”的提出和实施在很大程度上得益于勃兰特的两项政治举措。

首先，在处理两德关系时，勃兰特创造性地提出了“一国两制”原则，这不仅是“新东方政策”成功的前提，也为德国和平统一创造了必要条件。

其次，1970年12月7日，勃兰特在华沙犹太人隔离区起义纪念碑前意外下跪，这是德意志民族决心重生的象征性举动，因为只有勇于面对过去的民族，我们才有勇气创造重生的机会。

勃兰特之所以能在政治上采取一系列令人震惊的行动，关键在于他执政的合法性基础和阿登纳执政的合法性基础发生了根本性的变化。

从根本上说，阿登纳要考虑的是德国的民族主义，勃兰特要考虑的是德国民族在战后世界的新身份和地位。只有彻底告别过去，才能为德意志民族的重生创造机会。

值得注意的是，勃兰特的“新东方政策”及其一系列开创性的工作，都是在美苏大力推动放松、德国民族认同发生重大变化的前提下做出的，是“新东方政策”成功的必要保障。

作者简介

吴征宇于2002年获得南京大学历史系博士学位。博士毕业后一直在中国人民大学国际关系学院任教，目前受聘为中国人民大学国际关系学院国际政治系教授。主要从事国际关系思想/理论和战略研究的教学和研究。曾在杜伦大学政治系、伊利诺伊大学东亚与太平洋研究中心、伦敦政治经济学院国际关系系、伦敦国王学院战争研究系等英美大学担任访问学者和博士后研究员。个人成果主要包括3部学术专著、6部SSCI英文期刊和50多篇中文期刊论文和随笔。

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