土地改革要保持两个前提:一是不影响农民生计，二是不影响农民自主选择

在城镇与城镇的不断交融中，城市元素不断渗透到乡村，包括乡村社会跟随城市的运行逻辑。图/新方法

文字|财经记者张明利实习记者张怡雪

编辑|王彦春

农村土地能“生钱”吗？

赞同的人认为，如果农村土地使用权能够流转，将释放更多的财富，这将成为推动农村消费、城镇化等经济发展的一系列重要支点。以宅基地为例，如果宅基地市场化，每年宅基地转换的总市值约为4.4万亿元。宅基地一旦从仅有使用价值转变为资产，将对拉动内需、推动新型城镇化发展、加快农业规模化经营和集约化经营起到积极作用。

然而，武汉大学中国乡村治理研究中心研究员吕认为，“土地赚钱”是建立在增涨或减涨的想象基础上的，在乡村共同生活是不可持续的，土地也不能赚钱。

“住村串户只是一种手段，背后的政策目标是多元化的:通过释放集体建设用地、出售建设用地指标，节约土地、建设美丽乡村、规模化经营。但是，为什么地方政府认为这些政策目标可以通过在乡村共同生活来实现呢？”卢问了几个问题。他说，2020年，以山东省为例，增减挂钩收入不足以补偿农民，仍有很多推广问题无法解决。对于中老年人来说，他们不适合和孩子一起住在楼上，难以接受较高的水电支出，会失去收入来源。对于年轻人来说，虽然认可“上楼”，但也要面对拆迁补偿低和安置成本高的差距。地方财政补贴有限，因此在实施增减挂钩政策的过程中，农民的利益往往受到损害。

当吕在山东济宁调研一个增减挂钩示范村时，他发现这个村在十年前就已经完成了村落的共生。但村里有其他地方没有的优势:一是范围小，二是当地财政状况相对较好，决定了当地财政足以补充挂钩收入增减以外的缺口。尽管如此，除了增减挂钩带来的收入外，当地政府仍拨出1.2亿元用于增建老年住房和农具放置房。十年前，仅这个示范点就投入了1.2亿元。如果现在全面铺开，大部分地区的金融将不堪重负。而且拆迁越多，土地指标就越不值钱。在村庄里一起生活是不可持续的，土地也不能产生金钱。

鲁认为，土地政策呈现出“内卷化”趋势，太多政策寄希望于盘活和实现农村土地，实际上已经背离了农地生产生活的本质。

卢，武汉大学社会科学学院特聘研究员、博士生导师，武汉大学中国乡村治理研究中心研究员。主要从事基层治理研究，具有15年农村一线研究经验，近年来特别关注非正规经济、边缘人、灰色秩序等相关问题。著有《草根中国》《大国背景》《治国理政》《烹小鲜》等。近日，《财经》记者就城乡二元体制、农村土地改革、基层治理等问题采访了卢。

与其讨论城乡的“一元论”和“二元论”，不如讨论制度的“刚性”和“柔性”

《财经》:以城乡二元户籍制度为代表的城乡二元结构制度的实施一直存在争议。如何评价城乡二元户籍制度？

吕:城乡二元户籍制度的双重性越来越弱，但要保持这种双重性。问题的关键不在于二元性是刚性还是柔性。所谓刚性，是指农民与城市居民之间的身份交换面临强大的制度障碍。灵活性意味着这两种制度形式可以保持并相互作用。

在我看来，制度的灵活性比争论一元两元更重要。弹性二元制优于一元制，因为社会效率的维持依赖于稳定性和灵活性的维持，而二元论则保证了灵活性。

然而，僵化的二元体系比一元体系更糟糕。如果说过去僵化的二元体制符合某些社会情况和经济制度，那么它就满足了当时的要求。在当今市场化环境和强调“城乡一体化”的背景下，使用僵化的二元体制是不合适的，这是人为制造的制度障碍。

《财经》:如何评价我们过去实行的城乡二元户籍制度的灵活性？

吕:改革开放以来，随着城市化进程的加快和城镇规模的不断扩大，城乡二元户籍制度越来越“软”，与社会经济发展阶段相匹配。

我们不能用今天的标准来评判过去。在当时，二元制是合适的，尽管它也有一些不适合社会的地方。二元体制不仅包括户籍，就连土地也是二元的。这种二元论不仅仅是国家出于战略考虑而设计的制度，也是因为中国客观上长期维持着城市和乡村两种社会形态，所以应该用两种不同的制度进行规制和治理。

《财经》:有人认为城乡二元体制以牺牲农村为代价繁荣城市。现在城市反哺农村，你怎么看城市发展和农村发展的关系？

吕:社会学研究强调价值中立，用“牺牲”来评判道德是不科学的。我们可以换一种说法:以前的二元体制主要服务于农村地区的城市。当时国家层面的主要战略是通过城市化和工业化完成整个国家的现代化进程。注定了二元体制的重点是农村资源向城市转移，农业剩余利润向工业集中，最终形成农村服务城市的局面。

然而，今天的双元制正好相反。它的目标是城市为农村服务，工业为农业服务。虽然看起来是双重的，但背后的内涵却变了。不能说城市反哺农村是一件高尚的事情。过去，农村地区服务于国家的整体现代化进程。今天，城市服务于农村，这也是现代化的一部分，但它们处于不同的现代化阶段。

“牺牲”隐含着一种潜意识:过去城市在农村占去了太多利益，所以要反哺农村。然而，在第一阶段，农村地区也受益于城市化。比如上世纪70年代初，我国化肥工业体系基本形成，随后杂交水稻等种子技术在全国范围内推广。今天，我们看化肥行业似乎是一件很平常的事情，但在农业社会，一个完整的化肥行业体系的建立是产业能力的体现。20世纪70年代末80年代初，随着家庭联产承包责任制的实施，农业产量和农业生产效率都有所提高。似乎把田地分成家庭可以让每个人都有足够的食物。经过仔细研究，更重要的原因是农业技术水平的提高提高了农业生产力。

所以，即使在城乡二元结构刚性比较强的时候，城乡关系也不是纯粹的城市剥削农村，而是农村也在受益，但总的来说，过去农村主要服务城市，今天城市服务农村。

土地指数一旦发布，就“不值钱”了

吕德文。摄影/财经网实习记者张怡雪

财经:我之前注意到你不同意乡村振兴规划目标的实现要以土地为基础。你能详细解释一下原因吗？

鲁:首先要明确一个前提:土地的产出是在现有的约束条件下固定的，折腾土地是没有意义的。目前我国中西部农村最需要乡村振兴，但中西部农村并不缺土地，尤其是东部大城市和发达地区。因此，土地是有价值的，不是土地本身，而是依附于它的产出。浙江和江苏之所以有价值，是因为它们地处长三角城市带，土地需要支撑城市生活和工业生产。但是中西部农村主要是发展农业，农业产值这么多。

近日有消息称，土地出让金要移交税务部门征收，要按比例支持乡村振兴。各地都指望这笔钱。2019年，中国农办预计，5年内将花费7万亿元完成乡村振兴目标任务。但是国家财政的转移支付非常有限，不可能做太多项目，所以每个地方都要自己想办法，其中一个就是靠土地。但他们不想明白的是，并不是每个地方都能卖地。因为东部地区有产业，东部地区的土地可以吸引投资，所以东部地区的土地有价值，可以赚钱，但是中西部地区的土地产出只有这么多。我们能指望卖给谁？

如果一定要动土地，就要守住两个前提:一是不影响农民的生计，二是不影响农民的自主选择。

《财经》:今年1月，《建设高标准市场体系行动方案》发布，提出“开展土地指标跨区域交易试点，探索建立全国建设用地指标跨区域交易机制”。《建设高标准市场体系行动方案》实施后，将对农村土地交易产生哪些影响？

吕:这个政策的适用范围很小，只允许少数深度贫困地区跨地区转移指标。现在，把指数扩大到什么程度是个问题。指数之所以有价值，是因为宏观调控收窄，不允许交易。一旦发布，指数就不值钱了，因为能供地的地方太多了，东部只有几个城市重要。

土地指数跨区域交易的本质是发达地区通过政策杠杆向落后地区转移货币，土地承担着转移的载体。比如前几年脱贫的时候，合肥在金寨买了一个50亿的土地指标，但是合肥并不缺土地。没有真正的土地交易市场，这是由政策调节的。土地交易指数也是国土部门设计的管理工具。这个索引是空的，没有意义。土地本身不能移动，但资金可以通过土地指数交易跨区域转移。

以前，地区利益的调整是通过税收来实现的，这是合理的。我们分配一块土地在发达地区建厂，然后向中央政府纳税，中央政府再把税收和财政转移到不发达地区。但是现在，我们认为土地可以通过跨地区交易土地指标来赚钱。事实上，这些土地上诞生的金钱，本质上是区域利益调整的结果。

财经网:财经网采访了中国人民大学经济学院教授、土地问题专家刘守英。他提到，以前城市享受土地红利，现在是乡村土地盘活的时候了。

吕:我不太同意他的观点。第一，我觉得土地根本不可行，土地指数一旦发布就不值钱了。在大家的想象中，宅基地一旦进入市场，就会有价值。浙江的宅基地价值不菲，他们已经开始在当地私下交易，相当于进入市场。但浙江城市周边农村宅基地的价值，是由于当地城镇化、工业化水平较高，导致土地增值收益较高，与振兴乏力无关。

真正适合振兴的是以前乡镇企业废弃的建设用地，但这个量很小，只有收紧振兴的指标，少数地方才能受益。

《财经》:乡村振兴促进法提出，建设用地指标要向农村发展倾斜，探索新的灵活供地方式。土地供应方式还有哪些可能的创新空？

吕:现在的土地政策有“内卷化”的趋势，越来越复杂。我觉得关于陆地的探索太多了，没必要再去探索了。过去，土地用途管制分为建设用地、工业用地和耕地。我们在耕地保护上划的红线很明确，从最近两年耕地非农化清理就可以看出来。我们在城市建设用地土地指标调控方面也有很好的经验。每个城市都应该根据人口、经济发展和城市化水平来调控土地指标。事实上，土地用途管制带有计划经济的味道。土地供应的前提是服务当地经济社会发展，土地供应既不能浪费，也不能不足。

土地问题没那么复杂。以宅基地为例，其第一功能是居住，第二功能是服务农业生产，第三功能是在少数城市化水平较高的地方提供休闲，第四功能是价值意义。是童年记忆的支撑，也承载着乡愁。毕竟房子的功能就这么简单，尤其是它不具备财产功能，但是现在大家都想把房子或者宅基地变成财产。

在今天的法律和制度框架下，宅基地仍然是集体所有，即福利供给。对于住在村里的人来说，宅基地不仅是生存的基本需要，也是一种社会保障。只有少数城市化水平和工业化水平较高的地区才能通过振兴宅基地增加财产性收入。对于大部分中西部地区来说，通过宅基地赚钱既不合理，也不合适。

《财经》:土地增减挂钩实施过程中，基层出现了哪些矛盾？

吕:去年，山东是一个典型的合村。背后的冲突是土地增减与城市建设用地面积挂钩，形成新老拆迁项目区。通过采取新老拆迁、土地整理复垦等措施。，在保证项目区各用地面积平衡的基础上，最终实现了增加耕地有效面积、提高耕地质量、节约集约利用建设用地、使城乡用地布局更加合理的目标。)。当地政府认为，如果把房子拆了，把土地使用指标省下来卖给发达地区，农村就能赚钱给农民盖房子。但实际上，整个山东都在拆迁，被拆迁的土地没有市场，最终陷入两难境地——地方财政没钱，预计增减土地就赚不到钱，只能损害农民利益。

《财经》:在这个过程中如何保护农民的利益？还是农民在执行过程中有话语权？

吕:5 -10年前，征地拆迁是基层最矛盾的地方。当时每次拆迁都出了问题。但现在几乎不可能了。首先，整个拆迁政策过程充分保护了农民的利益。比如《乡村振兴促进法》中有一条特别规定:不能强迫农民上楼。第二，政府拆除房屋的动力不大。土地只值这么多钱，给农民太多不划算，群众工作做不了就没必要拆房子。

现在的矛盾在于，有些地方，空中庭为了土地指标而拆迁，被命名为环境治理和美丽乡村建设。其他人是为了完成上级的行政任务或政策目标。他们很善良，但他们做了坏事。

保留基层治理的自主权

财经:你说的“好心办坏事”，涉及到基层的政策落实。很多时候，维护基层利益和完成上级下达的任务是有协调的。在你的研究经历中有没有观察到它们之间的矛盾？此时，地方政府如何平衡群众利益与任务完成的关系？

吕:本质上没有矛盾。现在是以工补农、以城带乡的时代。基层已经把自己定位为服务型政府，基本没有与民争利的政策。

然而，在实施过程中往往会出现矛盾。为什么我们送资源送福利，却有问题？

脱贫后，我们进行了美丽乡村建设和人居环境治理，要求拆除猪舍，圈养鸡鸭。但是如果鸡鸭不能在院子里走，那还是农村吗？从人居管理的角度来看，鸡鸭到处走动是不健康的，但用城市管理标准来评估农村环境是不合适的。

《财经》:地方政府如何平衡群众利益与任务完成的关系？还是应该改变一些任务标准？

吕:有几个重要方面。一是政府执政理念偏差，把为人民服务简化为为群众服务。为人民服务是一个政治概念，其核心是动员和组织群众，使他们具有主体性，共同完成任务。比如在建设美丽乡村的时候，一定要一起建设。

如今，为人民服务有点像顾客和服务员之间的关系。它只谈服务，不谈治理。主次关系颠倒了。政府与群众的关系定位不准，基层干部与群众的关系不顺畅。

我曾经调查过一个贫困户，家里又臭又脏，每次去都帮干部打扫。这反映出国家和农民的关系被扭曲了，这是一件麻烦的事情。

二是治理体系的异化，最重要的表现是上级控制权的不断增加，而增加的重要机制是监督权的增加。但监管机构是从空的角度出发，容易出现的一个问题就是只按照自己的一套标准来评估，有时还不接地气。以前没有那么多规章制度的时候，上级只照顾最后的结果，不管过程。现在，甚至这个过程也必须被管理，而且它越是形式化，就越有可能是无基础的。

《财经》:你提到了一些关于基层中国“度”的问题。如果脱贫的政治压力减弱，基层劳动者会失去工作动力吗？如果在县级倡导足够的政策转化空如何避免可能出现的逐利行为？政策的天平在哪里？

吕:并不是说不需要压力。任何制度的运行都需要上级的监督。但现在的问题是监管太细，基层压力太大。

一个科学的政策体系需要政策之间的协调和匹配，但在我们今天的治理体系中却没有政策之间的匹配。一个突出的表现就是所有的工作都极其重要。当上面有几千条线，下面有一根针，每一条线都很重要的时候，下面的针就被压碎了。

所以，说到“度”，关键在于县级的自主权和调整工作重点和节奏的合理时间安排。“度”不是上面安排的，而是地方政府根据自身实际和上级政策要求形成自己的工作节奏。要把握好“度”，最重要的是通过空改变当地的基层政策。比如上级下达任务，只需要告诉当地年度任务，当地政府要把握工作节奏。目前有10项任务，上级要求地方同期完成10项任务，没有自我调整的余地空。

《财经》:在《基层中国》中，你描述了基层工作的难点，比如基层政府是擅自当家还是因地制宜地调整扶贫项目，这是模棱两可的。你有什么好的建议来避免类似的问题吗？

吕:从某种意义上说，擅自做主是因地制宜的代价。将权力下放给地方当局意味着地方当局有时可能会过于专横。比如有十个县，其中八九个根据当地情况达到了预期效果，说明这是可行的，剩下的一两个县就是成本和因地制宜的成本。但是现在，为了防止一两个县擅自决策，所有的权力都被占用了，每个环节都必须被控制。这样一来，其他八九个县的效率就一起降低了。

制度的实施是一个无奈、矛盾、残酷的过程。所有的治理都有成本。这个世界上没有没有成本的绝对完美的系统。我们现在的政策设计者是有洁癖的，他们不允许基层出现丝毫问题。所以基层干部怕问题。事实上，他们越害怕，就越有可能出错。

实际上，有问题是正常的。我们可以具体分析是自己的责任还是客观因素造成的，而不是非要自己承担问题。

《财经》:在从“乡村中国”走向“城乡中国”的过程中，城乡融合的前景和边界是什么？如何延续乡土社会的“乡土风格”，在二者兼容的过程中化解社会矛盾？

吕:城乡社会是一种全新的社会形态。今天的社会形态确实发生了变化。在过去僵化的城乡二元结构中，城市和农村是两种物理空，它们是孤立的。因此，他们的社会形态也属于两种完全不同的类型。农村相对封闭，可以自我循环，农民生活相对稳定。

今天的城乡社会是城镇之间的不断交融。总的来说，城市元素在不断向乡村渗透。这种渗透不仅仅是表面的人口流动，更是农村社会跟随城市的运行逻辑。

具体表现为:一是社会高度个性化。过去，农村之所以有地方条件，最重要的原因是人与人之间的关系有期待和集体主义原则。然而，在今天的农村，人们变得更加理性，他们可以计算人际交往的成本和收入。他们的生活方式也有消费主义的趋势，比如买车买房，过着和城市人一样的生活。

在过去的两年里，我对小城镇的年轻人进行了研究。小城镇年轻人的行为逻辑和生活方式与城市年轻人没有明显区别，但条件稍差。以前的农村家庭，婚姻、家庭、孩子是最重要的，即使为了孩子吵吵闹闹，他们还是在一起。现在农村，感情是最重要的。如果感情不好，孩子和家庭都不能拥有，所以近年来离婚率上升。这些都是城乡社会形成的新的社会问题。

说到城乡界限，城乡之间很难有界限，物质和价值都在城乡之间逐渐融合。由于交通和网络技术的发展，城乡之间的物理边界非常模糊。

然而，今天所说的城乡一体化很大程度上是由于农村社会的存在，它以代际差异的形式存在。虽然农村青年和城市青年基本没有区别，但是上一代的城市人和农村人有明显的区别。

上一代农村人还在节衣缩食，家庭观念、集体观念、安置观念很强，愿意为孩子付出一切。正是父母的自我剥削，才让90后、00后的农村人能像城里的年轻人一样生活。而且，这一代人不能指望子女赡养老人，他们只能依靠自己的土地，在农村过着相对简单的生活。

《财经》:城乡一体化会有哪些影响？

吕:之前的提法是城乡一体化，城乡一体化背后有两个内涵。首先是基础设施的整合，比如城市道路建成后，各个村庄要相互连接。第二，要建立城乡统一的社会保障体系，让农民也能有更好的社会保障，包括医疗、教育、养老。除了这两个核心内容，今天的城乡一体化也有城乡之间的互联互通。

城乡一体化是一个完整的体系。今天的城市化具有空的梯度结构。第一个梯度是大城市，其次是区域中心城市、三四线城市，然后是县城、镇村。城乡一体化后，城乡在梯度结构中形成完整有序的互联互通。

在我们当前的乡村振兴战略中，我们谈到了县域城市化的问题。县域城镇化是放在乡村振兴的层面上，不是从城镇化的角度，所以县域城镇化是为乡村振兴服务的。然而，县城毕竟是城市，这意味着县城城市化对于新型城市化也非常重要。

只有在县一级实现城乡一体化，城市化才能继续，国家的城市化才能完成。城乡一体化不能指望北上广这样的大城市，因为大城市没有空房，吸收的人口有限。有些人要想享受城市化，就必须先进入县城，所以配套的公共服务也必须先进入县城，这样才能实现公共服务的高质量覆盖。

一方面，县域城镇化是完成城镇化的重要抓手；另一方面，是乡村振兴的前提。我们需要注意的是，县域城镇化的导向不应该仅仅是提高人口城镇化，而是要服务农村、服务农业、服务农民。县域城市化不是为了消灭农村地区。不考虑产业结构和公共服务水平，单纯经营县城是不可取的。没有县域城镇化，就没有乡村振兴；然而，不科学的县域城市化也可能抑制乡村振兴。