*作者:西南财经大学中国家庭金融研究中心主任李赣，高级研究员何青。
如何克服新冠肺炎疫情的不利影响，努力实现今年的经济社会发展目标？基础设施投资将对稳定经济和就业起到很大作用，但未来产能过剩的隐患不容忽视。1-2月，中国货物出口同比下降15.9%。最近疫情中心转移到中国最重要的出口市场欧美后，海外市场需求迅速下降，出口驱动的经济短期内基本没有希望。加快释放国内市场需求，充分发挥“消费是经济增长的主要动力”的作用，无疑将成为政策对冲疫情影响的必要选择。
中国拥有近14亿人口的庞大消费市场，为消费成为经济增长的主要动力提供了现实基础。2019年中国经济增速为6.1%，其中消费贡献3.5个百分点。就国内市场而言，随着疫情防控成效显现，国内企业有序复工复产，供给侧压力逐步缓解，但需求侧仍承压，市场供需失衡风险加大。西南财经大学中国家庭金融研究中心开展的“新冠肺炎疫情专项调查”结果显示，居民收入和消费意愿下降，特别是中低收入群体无钱消费、不愿消费。目前，政府已经针对供给侧的各个方面，包括生产、流通、市场环境等方面出台了相关政策，但仍缺乏从需求侧提升居民消费能力的强有力刺激政策。事实上，普通人只有有钱花，有信心花钱，才能恢复萎缩的消费，激活中断的产业链，让消费继续成为经济复苏和增长的主要动力。
笔者建议，在我国现有的纳税申报制度和城乡居民基本养老保险制度的基础上，中央财政向教育、医疗、养老、住房等民生负担较重的中低收入群体提供一次性现金支付，以增加居民收入，增强居民消费能力。
实施现金分配政策，可以统一疫情救助和刺激消费，既保障了低收入群体在困难时期维持基本生活，又提高了中低收入群体的消费能力。此外，短期内刺激经济的作用将比基础设施投资产生更直接的效果。
首先，疫情后消费复苏和增长的前景不容乐观
突如其来的疫情导致一些社会商业活动停滞，也对社会消费产生了严重影响。国家统计局数据显示，2020年1-2月，社会消费品零售总额下降20.5%。疫情控制措施逐步解除后，居民消费将恢复。但能否恢复到正常水平并实现增长，需要结合当前消费者信心状况和制约消费增长的相关因素来判断。遗憾的是，上述情况不容乐观。
较低的就业和收入预期
2月25日至3月21日，西南财经大学中国家庭金融研究中心对全国3143户代表性家庭进行了“新冠肺炎疫情专项调查”。结果显示，39.3%的家庭表示将在2020年减少消费，7.8%的家庭预计减少50%以上，16.6%的家庭预计减少30%以上，31.6%的家庭预计减少10%以上。
调查结果还显示，疫情对居民的经营状况、就业状况、收入增长和资本流动性产生了负面影响。具体表现如下:
1.受疫情影响，居民对企业经营状况和就业情况持悲观态度，57.4%的员工预计企业利润下降，30.8%的员工认为企业会裁员。
2.由于对企业经营的悲观预期，居民对收入减少有强烈的预期。60.1%的受访者预计2020年家庭收入较上年有所下降，12.5%的受访者预计下降50%以上，29.7%的受访者预计下降30%以上，51.7%的受访者预计下降10%以上。
3.居民对家庭日常生活支出流动性的判断也比较悲观，经济困难家庭比例上升。60.7%的受访者表示疫情使生活费用紧张，36.2%的家庭认为如果暂停收入，家庭储蓄只能维持三个月内的生活费用。
4.居民预防性储蓄可能会增加，31.9%的家庭表示，由于疫情，未来会增加储蓄，这将进一步制约优化消费环境、促进消费升级相关政策的功能发挥。
低收入群体的消费受到限制，制约了消费总量的增长
在当前收入差距较大的背景下，富人消费能力较强，但边际消费意愿较低，储蓄意愿较高，可释放的消费潜力有限；贫困人口边际消费意愿高，但收入低，流动性约束大，消费能力难以提升，是制约消费总量增长的关键因素。
根据中国家庭金融调查数据，收入最高的10%家庭的储蓄率达到66.8%，储蓄金额占当年全国储蓄总额的62.5%；收入最高的5%家庭储蓄率高达72.6%，其储蓄占当年全国储蓄总额的50.4%。相比之下，每年约有三分之一的家庭收入少于支出，需要通过往年借款或储蓄来支持消费。低收入家庭的消费受到资金流动性的强烈约束，最低20%收入群体中91.5%的家庭当年存在负储蓄；随着收入阶层的提高，家庭储蓄比例逐渐下降。在收入最高的20%家庭中，家庭储蓄的比例仅为8.8%。
中低收入家庭的流动性受疫情影响较大。从疫情导致家庭开支紧张的家庭比例来看，在年收入3万以下的家庭中，生活开支紧张的家庭比例高达78.4%；56.9%年收入在3万至5万之间的家庭因疫情导致生活支出紧张；收入在5-10万的家庭，比例为63%；收入在10-20万和20万以上的家庭，比例分别为43.1%和20.4%。
中低收入家庭对收入增长预期也更加悲观。对于年收入在3万及3-5万以下的家庭，预计2020年收入下降比例分别为65.4%和61.0%；只有9.9%和13.9%的预期收入不受影响。这些家庭的收入也存在很大的不确定性，近四分之一的家庭无法判断2020年的收入变化。收入的不确定性也可能制约消费支出。从预期收入降幅来看，年收入低于3万的家庭，预期收入降幅超过30%，占比47.0%；对于年收入3-5万的家庭，预期收入下降30%以上的比例为29.6%；对于年收入在50-10万、10-20万、20万以上的家庭，预期收入下降30%以上的比例相对较低，分别为18.7%、15.6%、19.5%。
中低收入家庭消费意愿下降。从2020年全年消费计划减少30%以上的比例来看，年收入3万以下的家庭最高，为22.1%；年收入在3万至5万之间的家庭占18.9%；年收入5-10万的家庭数量为12.3个；年收入10-20万和20万以上的家庭分别为11.8%和9.8%。
其次，急需现金补贴，短期提振消费立竿见影
消费券只是应对总需求冲击的九牛一毛
目前，中国许多地方政府都通过发行代金券来启动地方经济。据不完全统计，已有19个省份宣布向居民发放消费券。主要用于刺激餐饮、旅游、体育等行业消费。地方政府及时出台消费券政策，可以对拉动消费活动、增强消费活力、帮助受疫情影响较大的餐饮和文化旅游行业复苏起到积极作用。但由于地方政府财力有限，难以解决低收入群体的流动性问题，限制使用范围且灵活性差，难以促进消费实现更大增长。
根据各地情况，在疫情救助和刺激消费方面存在以下问题。
1.加剧地区发展不平衡。目前消费券由地方政府主导，对拉动地方经济起到积极作用。但由于缺乏对跨省或跨地区使用的支持，经济启动缓慢将进一步加剧财力不足、无法发放凭证地区的贫富差距。
2.很难实现社会消费水平的全面提高。消费券多限制消费项目，多集中在文化旅游、餐饮等服务行业。对特定行业的精准补贴可以带来特定行业需求的短期增长，但很难带来社会消费水平的整体提升。比如2007年的“家电下乡”计划，促进了家电消费的增长，但也挤掉了其他消费，家庭总消费没有明显变化。
3.消费券是通过支付平台或“彩票”发放的，不能保证低收入群体的利益。限制商品范围可能导致低收入家庭不需要的优惠商品；设定消费门槛不利于低收入群体的消费。
因此，要真正保障民生，在宏观层面更大范围刺激消费需求，依靠地方政府发放代金券恐怕只是杯水车薪。中央有必要在国家层面向中低收入群体发放大规模现金，并保证一定的力度和覆盖面，增加居民收入，增强居民消费能力，通过刺激消费带动经济良性循环。
大规模现金补贴是应对短期需求冲击的有力政策工具
对于居民尤其是中低收入群体来说，一次性现金补贴是应对暂时冲击的常用财政政策工具。
现金补贴会转化为储蓄吗？当现金补贴政策受到质疑时，这一点经常被提及。
笔者认为，疫情专项补贴不会转化为储蓄。原因在于疫情导致居民流动性约束较大，一次性补贴可以有效缓解流动性约束，居民很快就会花掉收到的补贴，从而有效提振短期消费。对于边际消费倾向高、流动性约束大的中低收入群体，可以用一次性现金补贴购买生活必需品，满足燃眉之急，不太可能增加储蓄。从对2001年和2008年美国两次大规模居民现金补贴的研究可以看出，在发放补贴的当季，大部分补贴直接用于增加消费。由于低收入群体的边际消费倾向更高，受流动性约束更大，对中低收入群体的大规模补贴可以直接转化为大规模消费，乘数效应将对整个经济起到很强的刺激作用。此外，危机后的大规模现金补贴也有助于增加居民对政府保障民生能力的信心，减少预防性储蓄。“雪中送炭”的现金补贴，蕴含着另一个社会意义——解决老百姓的燃眉之急，拉近老百姓与政府的距离，增强人民向心力，为社会经济复苏营造良好的社会氛围。
从国际经验来看，2001年和2008年，为应对互联网泡沫破裂和金融危机，美国政府推出了大规模的居民现金补贴政策，覆盖60%以上的居民，补贴规模分别占GDP的0.4%和1.3%。后续研究表明，这两次大规模现金补贴在短时间内成功提振了消费。2001年，三分之二的补贴直接用于增加消费，这使得美国2001年第三季度和第四季度的总消费分别增长了0.6%和0.8%。2008年，现金补贴更加有效，特别是刺激了耐用品和相关服务的消费。第二季度，现金补贴使家庭消费增加了1.3个百分点。从补贴对象来看，对低收入、低流动资产等流动性约束较大的群体影响更为显著。
为应对新冠肺炎疫情，美国、加拿大、澳大利亚、新加坡、印度等国家以及中国香港和澳门特别行政区相继推出居民现金补贴计划。
在美国2万亿财政刺激计划中，对家庭或个人的现金补贴规模达到5600亿美元，占GDP的2.9%，远超2001年和2008年的规模。年收入总和不超过15万美元的夫妇将获得2400美元，每个孩子将额外获得500美元。
加拿大对受疫情影响居民的现金补贴达到475亿加元，占GDP的2.3%。澳大利亚对居民的直接补贴高达249亿澳元，占GDP的1.3%。新加坡对个人和家庭的补贴预算总额为59亿新元，占国内生产总值的1.3%。印度也启动了大规模的现金补贴计划，总规模为1.7万亿卢比，占GDP的1.2%。
在中国香港和澳门特别行政区，除了对特殊困难群体的补贴外，还对居民实行普遍福利的现金补贴政策。香港的补贴总额为790亿港元，占GDP的2.7%；澳门的补贴总额为96.8亿澳元，占GDP的2.3%。此外，韩国还计划推出规模为9.1万亿韩元、占韩国70%家庭GDP 0.5%的现金补贴计划。
此外，在英国和德国现行的财政刺激政策中，也安排了大规模资金对中小企业进行直接的现金支持。除了向直接受疫情影响的企业和员工提供补贴和贷款支持外，英国还针对年利润至少三个月低于5万英镑的个体户推出了每月2500英镑的补贴政策，预算总额为90亿英镑。在德国总额为7500亿欧元的刺激计划中，有500亿欧元专门用于向中小企业和个体工商户发放一次性补贴。
第三，大规模现金补贴政策在中国是可行的
目前，我国主要通过将“因疫情导致收入下降且符合要求的困难群众”纳入最低生活保障范围来提供救助。针对大规模居民的大规模现金补贴政策尚未出台。鉴于中国居民在疫情影响下已经面临流动性约束，现金补贴是目前较好的政策选择。通过提高中低收入人群的收入水平，稳定生活预期和消费信心，有可能最大限度地提高居民的消费能力和意愿，促进总需求的恢复。
纳税申报系统提供技术支持
2018-2019年税制改革的深远现实意义在于，建立了开展下一步税制改革的“基础设施”——居民收入申报制度，即税收APP制度。在此基础上，实施更具普惠性的现金补贴政策具备了技术条件，让月收入5000元以下的居民也能通过申报制度享受到疫情专项现金补贴，为疫情后逐步建立长期稳定的激励相容的转移支付制度奠定基础。
通过居民收支申报系统进行现金补贴有以下优势:
一是实施成本相对较低。居民收支制度可以直接将中央财政资金分配到居民账户，从而避免了通过多个行政层级分配带来的干扰。
二是配送速度快。通过电子支付，可以及时、快速地将资金发放到家庭账户，确保政策意图尽快转化为政策效果，资金尽快发放到居民手中，启动居民消费恢复。
第三，现金补贴的金额可以根据家庭收入和支出自动调整。居民收支申报制度整合了居民收入来源、结构和大额支出。根据这一信息，灵活精准地设计现金补贴方案，使现金补贴更符合居民的实际需求，从而更有效地实现政策目标。
由于需要缴纳个税的群体比例不高，目前在个税APP系统注册的人数较少。但目前中国的信息基础设施相当发达，移动互联网的普及率也很高。从各地迅速实施复工健康码来看，通过大力宣传和基层监督，短期内让更多家庭进入体系并形成社会覆盖，难度不会太大。
大规模现金补贴主要针对中低收入群体，如儿童教育、继续教育、医疗、住房贷款、房租、养老等。该群体受疫情影响相对较大，资金流动性受到较大限制。在现行个税专项附加扣除申报制度下，针对这六项建立了相关信息的申报核查机制。直接利用税收制度为中低收入家庭提供专项补贴是可行的。老年人补贴可以通过覆盖大多数老年人口的社会养老保险制度进行分配。
补贴标准是指专项附加扣除
在现行税制下，年综合收入超过60，000元的组别已享有特别额外扣除福利。为了更好地与税务系统衔接，申报补贴的个人收入标准可以定为6万元。为扩大政策覆盖面，除了工资、薪金、劳动报酬、报酬等综合收入群体外，还应包括以个体经营、务农为主要收入来源的群体。在此基础上，根据不同家庭的劳动力数量设定不同的家庭收入标准。
有劳动力的家庭，年收入不得超过6万元；2 .劳务家庭，年收入不得超过12万元；3个及以上劳动家庭年收入不得超过18万元。
补贴设计也可以尽量参照个人税收六项专项附加扣除支出金额的认定标准和认定方法，按照认定支出金额的10%比例设定各项补贴金额。优点是可以充分利用申报个税专项附加扣除形成的相关信息填报和核查机制。
具体来说:
儿童津贴可以扩大到3岁以下的儿童，包括所有16岁以下的儿童和16岁以上仍在接受全日制教育的儿童。每个孩子一次性补助1200元。
接受继续教育的成年人将获得480元的一次性补贴。
大病医疗，医保自付部分超过1.5万元，8万元以下部分给予10%补助。
首套房贷一次性补贴1200元。
工作城市无自有住房的租赁家庭，发放一次性租赁补贴。直辖市、省会城市和计划单列市，补贴1800元；市辖区户籍人口100万以上的城市补助1320元；其他城市补贴960元。
领取城乡居民养老保险的老年人通过城乡居民基本养老保险账户直接缴费，补贴标准为1200元。
据测算，预计将覆盖全国70%的家庭，直接受益家庭达3.26亿户。平均每户补贴2300元，总补贴7500亿元。这7500亿元的一次性补贴，可以有效缓解中低收入家庭的流动性约束，直接转化为5000亿元的消费。考虑消费乘数效应，经济增长总量将接近1万亿元，相当于2019年GDP总量的1个百分点。
表1。补贴规模的衡量
额外专项补贴，帮助三类重点人群
此外，对受疫情影响较大、政策难以覆盖的特殊群体给予特殊专项补贴。
第一类是直接受疫情影响的人群。目前湖北对防疫一线职工取得的临时补贴免税还远远不够。对他们应该有特殊的补贴和奖励。此外，这一次，由于医疗资源全面趋向新冠肺炎，很多其他患者没有得到及时的抢救，有必要加大大病医疗救助力度。
第二类是未纳入政府正式保障体系的低收入和极端贫困家庭边缘群体。对于已经纳入正式国家保障体系的低收入家庭和极端贫困家庭，从政府获得的保障收入不会受到影响。然而，对于未被纳入正式保护范围的边缘化群体来说，他们的就业和收入稳定性相对较差。在疫情的影响下，他们的基本生活可能会更加困难，需要更多的补贴。目前，民政部门正在努力扩大低保范围，将这一群体纳入低保范围。但是，这些人一旦有了工作，很可能会超过最低生活保障标准，给最低生活保障带来更大的出入境管理成本。以“疫情专项补助”的形式一次性给予现金补助为宜。
最后，对因疫情防控无法开业的员工，还可以现金补贴的形式给予特殊生活补助。
强化国债应对当务之急
更具包容性的现金补贴政策的实施需要更多的资金支持，通过发行国债解决资金来源已达成国际共识。根据央行数据，2019年末我国政府债券余额为37.37万亿元，相当于2019年GDP余额的37.7%。与其他主要经济体相比，这处于较低水平。2018年，美国政府债务占GDP的106%，日本政府债务占GDP的222%，德国政府债务占GDP的68.3%，法国政府债务占GDP的122%，印度政府债务占GDP的69.8%，都远高于中国。无论是保民生还是稳增长，发行防疫专项国债对低收入群体进行一次性补贴都是有效可行的。3月27日，政治局会议提出发行专项国债，资金问题已经解决。
考虑短期刺激和长期规划
在应对疫情、拉动消费的同时，发放现金补贴对实现今年经济社会发展目标，包括确保如期完成脱贫攻坚、巩固脱贫成果，也具有重要意义。
对低收入群体的直接现金转移支付不足是制约我国缓解相对贫困、缩小收入差距的重要原因之一。疫情期间发放现金补贴，疫情后可试点推广有条件现金转移支付、劳动收入奖励等激励相容保障制度，逐步建立缓解相对贫困问题的长效机制。
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