2.农村公社的发展:宅基地所有权集体化，使用权首次提出

在经历了三年的自然灾害和经济困难后，国家于1961年开始调整农村政策，农村产权由私有化改为集体所有制。除了农民日常生活用品以外，所有财产都属于共同财产。1962年颁布的《农村人民公社工作条例》明确了农村土地的集体所有制，即“三级所有制、以队为主”，规定宅基地不得出租、出售，社员有权购买、出售、出租房屋。1963年，《中共中央关于各地区议员宅基地若干补充规定的通知》明确了农村宅基地的交易模式，将农民对宅基地的所有权转变为使用权，首次使用了“宅基地使用权”的概念。其核心逻辑在于维护集体所有制，保障集体经济组织成员的基本生活需要。

3.农村经济重建发展:宅基地“一户一宅”免费获得，使用权广泛

改革开放后，以家庭联产承包责任制为代表的农村改革，极大地激发了农民自主经营、合理利用土地的积极性。1983年，“乡政村治”的乡村治理模式开始取代“政社一体”的模式。“一号文件”不断聚焦农业农村问题，要求逐步破除农村发展障碍。随后中国掀起了市场化发展的浪潮，基本建立了农村社会主义市场经济体制。农村经济的发展使农民对住房和转移收入有了更高的要求。然而，利益导向下的农村宅基地使用和管理变得越来越复杂。1982年，国务院颁布了《村镇建房用地管理条例》，其中第十二条规定:城镇非农业家庭建房用地面积标准，由县级人民政府参照当地城镇居民平均生活水平规定。这说明城镇非农户可以通过申请和审批程序免费获得宅基地使用权。同时，为解决农村建设用地粗放利用的资源配置问题，1990年国家发布《国务院关于批准国家土地管理总局关于加强农村宅基地管理的要求的通知》，首次提出农村宅基地有偿使用试点。1997年明确农村居民每户只能“一户一宅”，不能超过限定标准，多出来的宅基地依法归集体所有。1998年，修订了《土地管理法》，将农村地区“一户一宅”的原则纳入其中。

4.城市化与新农村建设发展:宅基地隐性流转无序，城镇居民禁止购买宅基地

在此期间，国家一直高度关注“三农”问题。自2004年以来，中国政府不断出台以“三农”问题为主体的“一号文件”。通过建设新农村，统筹城乡发展，有效解决了一些制约农村发展的问题，逐步实现了工业反哺农业。但现阶段农村发展模式的设计仍多基于城市发展的需要，导致村庄仍是城市的附庸，使得农村人口流失和居住用地闲置现象日益激烈。与此同时，农民迫切要求通过宅基地隐性流转、自发建设“小产权房”来分享快速城市化带来的高土地增值收益，由此引发了农民失房、违法建设、粗放无序、小产权房等一系列问题。因此，1999年《国务院办公厅关于加强土地出让管理禁止土地投机的通知》首次明确禁止城镇居民购买农村房屋，2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》再次明确禁止城镇居民购买农村宅基地。“一刀切”流转限制的核心是防止宅基地使用无序和管理困难，但也切断了宅基地从福利保障向显性财产转化的渠道。在后续实践中，我国开始探索宅基地使用权释放的可能性。2007年，《物权法》恢复了宅基地用益物权的法律地位；《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求改革和完善农村宅基地制度。

5.乡村振兴与发展:所有权、资格和使用权分离，以“三权分立”提供制度供给

针对当前农村发展存在的问题和社会主要矛盾发生变化的事实，党的十九大报告提出了乡村振兴战略，标志着我国农村发展进入了一个新阶段，由城市附庸向优先发展转变。乡村振兴以产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕为总要求，强调基本生活福祉与显性产权的有机平衡。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出:“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权和使用权分离，实行宅基地集体所有，保障农民资格权和农民住房产权，适度放开宅基地和农房使用权”。其基本逻辑是坚持公有制带所有权，以资格权突出保障属性，以使用权突出财产属性，最终实现住房保障与财产表现形式的平衡，从而有效成为乡村振兴战略的制度供给保障。

摘自《实施乡村振兴战略与深化宅基地“三权分立”改革》