在中国独特的城市管理体制下形成的发展模式，通过市场和城市政府的共同作用，带来了城市的快速增长，为经济增长奠定了重要基础
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文字|李铁
我们经常与市政府官员交流，总是质疑他们为什么要扩大城市发展空而不是通过集约化管理来促进城市的可持续发展。特别是中央政府提出了非常严格的调控措施，限制了以房地产为导向的市政府发展模式，很多城市依然面临着严峻的债务压力。
事实上，他们也很困惑。除了遵循原有的发展模式，市政府似乎没有新的办法。
中国城市发展模式
中国城市发展模式是什么？即政府如何在运行过程中实现既定的治理目标。这个目标的设定需要在短期内实现，而不是一个保证城市长远发展利益的操作。也就是说，一个政府在任期内，应该完成与城市发展利益密切相关的各种自我设定的目标。所谓目标，既要满足城市居民的现实利益，又要满足各级政府和城市所辖企事业单位公务员的基本利益，甚至还要满足上级政府提出的要求。能否实现所有的成就目标，首先要看手里有没有足够的可支配资源，否则就没有目标可实现。
比如，保障政府日常运行的支出，包括完成上级政府下达任务的支出，都需要有充足的税收支持。税收需要通过发展工业来实现。在工业化发展中期之前，政府税收主要通过吸引产业投资来实现。招商引资不仅保证了政府所需的行政支出能够持续，也是上级政府提出的硬性考核指标之一。因此，任何一个城市政府的官员都应该投入大量的精力来吸引投资。
我们到任何一个城市，都可以看到政府负责人要下大力气与企业家洽谈，吸引企业家到当地各种优越条件的地区投资，协调城市相关部门解决企业家投资的相关问题。可以说，在中国改革开放的漫长时期，市政府的主要工作是吸引投资。
实现吸引投资的目标有很多制约因素，比如降低进入企业的成本，因为能提供投资的企业毕竟有限。在一个拥有14亿人口的大国，每个城市都面临着激烈的竞争，以满足大约10亿城市化人口的非农就业需求。也就是说，谁能降低成本，谁就能获得更多的投资机会。
对于地方政府来说，降低成本的条件从何而来？由于政府没有足够的资金来源补贴企业，且上级政府对市政府的退税政策有严格的限制，只能用政府能够调动的资源来替代，从而达到降低成本的目的。所谓成本替代，着眼于政府可以长期降低土地成本、降低劳动要素成本，甚至降低环境成本。从这个意义上说，绝大多数政府领导人在一定程度上是另一种企业家，他们可以用资源换取投资。这其中的关键点取决于政府的谈判能力，以及政府如何有效利用自身资源吸引投资者。
如果回顾上世纪80年代末到本世纪初，几乎大部分市政府领导都在与企业进行各种谈判和交易。可交易的内容基本上是提供最便宜的要素，做最好的协调，保证企业进入后经营生产不受干扰。另一方面，通过提供可替代的要素资源，城市更有可能降低辖区内的要素成本，无论是土地成本、劳动力成本，还是环境成本等。，以这些因素为代价换取投资增长。
可以说，改革开放以来的很长一段时间，城市GDP的增长和投资的增加基本上都源于这种发展模式。这种模式在任何发达国家都无法复制，因为那里的政府没有这么强的调动资源的能力。
城市经济增长路径
虽然城市政府降低了要素成本，但带来了投资和就业的增加，城市税收的增加，保证了城市政府运行的基本支出。然而，由于要素成本的过度降低，也引发了一系列新的社会矛盾。从上世纪90年代持续到本世纪初的农民失地问题，长期以来饱受舆论诟病，甚至成为中央政府政策制定的重点。
但我们注意到，这一压抑因素的过程发生了深刻的变化，政府的城市发展模式也面临着舆论压力和自身成本支出的调整。首先，政府通过降低要素成本来换取投资的行为过于粗放。因为资源分配太容易，政府不会考虑如何更有效地利用有限的资源。粗放的开发模式不仅导致资源闲置，而且导致后期维护成本大幅增加。迫使市政府寻找新的方式，取代原来强制剥夺农村土地资源等方式，降低各种因素的成本。
从上世纪末到本世纪初，中国的一场重大改革推动了地方城市政府发展模式的转变。住房制度的改革和人均收入的提高催生了房地产市场的繁荣发展，也使得房地产开发企业能够低价拿地高价卖地，赚了不少钱。由于房地产市场的发展，市政府利用国家垄断土地转让的政策，找到了新的必要资源。
过去可以通过要素置换吸引企业投资，但政府用于城市建设支出的资金来源问题仍然难以解决，甚至难以补偿被征收农民。现在政府借鉴香港模式，实行土地出让，获得了大量的流动资金。此后的十几年间，房地产的发展解决了城市建设的资金来源问题。而且，随着房地产市场的扩大，政府的财政收入也大大增加。过去，农民的土地收购成本降低，以换取投资。现在，大量预算外资金是通过提高土地出让价格获得的。既能满足农民征地补偿，又能抵消招商引资的基础设施建设成本，大大丰富了政府的财政篮子。
只要有土地出让金，市政府就有钱实现其多元化目标。既增加了政府行政支出的运营能力，又完成了上级下达的任务，可以满足招商引资的各种补偿条件，甚至提高征地补偿标准，让失地农民通过房地产开发一夜暴富。更重要的是，还能在短期内实现市政府管理者的主观成就目标。可以说，这几年中国城市发展最快的基本都是房地产带动的，而城市政府的利益追求无疑是这一过程中最重要的推动者之一。
从市政府招商引资的动力来看，追溯到曾经通过强制性措施抑制要素成本，再通过房地产开发补偿招商引资成本，相当于推动城市经济增长上了一个新台阶。这不仅是一个可以由企业自己完成的过程，更是一个发生在整个经济链条上的综合反应过程。
这里，企业、社会、城市政府、城乡关系等。，都在集体中发挥作用，完成了中国城市化进程的一次重要转型。这些在我们研究西方发达国家的经济管理体制时是看不到的，也不是简单的市场经济问题。它是在中国独特的城市管理体制下形成的一种发展模式，通过市场和城市政府的共同作用带来了城市的快速增长，当然也为经济增长奠定了重要基础。
本文是“中国经济增长与城市”系列文章的第三篇
作者是中国城市与小城镇改革发展中心首席经济学家。编辑:朱蒙
