作者|江小涓

我是国内最早引入公共选择理论研究产业政策的学者，因为我在国外访问的时候就听过布坎南公共选择理论的相关课程。

关于产业政策，我在陕西财经大学读研究生的时候就有实践研究和理论思考。20世纪80年代初，Xi的几家军工企业开始生产民用产品。这些企业的技术水平和产品质量最好，但有些企业无法与乡镇企业竞争。当时我刚读研究生，和老师们一起研究这个问题，虽然老师们写的研究报告主要将其归结为乡镇企业灵活甚至“非法”的竞争手段，比如在商场或单位给采购商一些好处。然而，我在调查中的所见所闻让我对这个结论并不满意。例如，我们调查的企业之一是XX机械厂，这是中国最大的军事工厂。当时也改变了电风扇的生产，其产品被认为是当时技术和质量最高的。然而，在今年的出口交易会上，这家工厂的订单数量远远少于一些“低级”乡镇企业。后来我专门调查了为什么国外不买这家企业的电风扇。这款高端落地式电风扇是多功能的，可以调节高度，可以旋转180度，还有收音机和照明功能。想法是一机多用，但价格是功能单一的简单台式风扇的几倍。然而，我们不知道当时电视和空在发达国家很受欢迎。台式风扇仅用于辅助排气，大部分放置在厨房、车库、储藏室等。他们的职能复杂，操作复杂。外贸业务员的描述很生动，说外商来看货，按一下开关，收音机响了，再按一下，灯又亮了，再按一下又开始旋转，就是风扇不转。乡镇企业的产品操作简单，价格便宜，适合市场需求，非常受欢迎。

在这次调查中，我知道国家对电风扇行业制定了管理政策，这其实就是后来的产业政策。当时政府认为数百家家电风扇企业太多了，专家也说国外生产的大工厂很少，有规模效应，质量有保障。当时轻工业部组织专家做研究，估计到1985年全国需求量最多1200万台，而当时的生产能力已经超过这个数字，正在形成更多的产能。因此，1982年，青年工业部出台文件，控制电风扇行业的盲目发展，包括必须停止建设未经批准的企业，必须停止生产，关闭已经建成的企业，禁止新建工厂。但当年我国电风扇产能超过5000万台，产量超过4000万台，内销和出口分别占50%和50%。事实上，这一政策没有得到执行。更有意思的是，那些按照文件标准衡量的好企业，却没能在电风扇行业的竞争中胜出。1985年，四大电风扇厂商中，有三家是未经批准的自建企业。

这段时间的研究可以说在一定程度上侵蚀了我对政府管理模式的潜在信任，对我后来的研究产生了影响。

20世纪80年代中后期，产业政策成为政府、产业和经济的焦点。此时更多的行业进入了类似于此前电风扇行业的困境，产能过剩的同时也有更多的企业进入。竞争激烈，很多企业处境艰难。这类行业包括洗衣机、冰箱、电视、纺织服装、轻型车等。当时，日本教授小宫龙太郎所著的《日本的产业政策》一书在中国翻译出版，认为产业政策对日本战后发展起着非常重要的作用。对于中国各方面来说，用产业政策调节产业发展有一个最大的共同点:赞同市场配置资源的人认为它比计划体制有市场倾向，而赞同政府配置资源的人认为它比市场有计划成分。因此，从20世纪80年代中期到90年代中期，产业政策成为政府部门管理产业问题的重要手段。在具体操作上，产业政策一般是指政府根据制定的规划，用经济、法律和行政手段引导产业发展，选择企业，让那些“好”的企业得以存在和发展，让那些“差”的企业得以淘汰。乍一看，似乎既有市场又有政府，规划和市场完美结合，颇具吸引力。

但由于前期研究的基础、留学的积累以及对当前研究的理解，我不愿意跟风接受上述观点。1967年，我对许多行业进行了详细的调查，包括纺织、服装、电视、冰箱、洗衣机、汽车、烟草、洗涤用品、电信等行业。也对几十家企业做了比较完整的案例分析。并仔细分析了1981年至1996年中央政府出台的69项产业政策。

上世纪90年代初，我就此问题撰写了一篇颇具影响力的论文:《中国产业政策执行中的公共选择》，这是国内第一篇用公共选择理论研究产业政策的论文，并在此基础上构建了分析框架并进行了实证研究。本文是国内在两个方面的突破。一是以政府在产业政策制定和实施中的行为作为分析对象，而不是将其设定为“全球利益”的代表；第二，对于产业政策来说，“市场失灵”并不总是一个充分或必要的条件，因为政府干预的成本可能更高。本文被认为是我国在该领域规范性研究中具有开拓性意义的代表作，并于1995年获得孙经济科学奖。关于产业政策，我后来做了一系列的研究。

后来我被调到国务院工作，有领导看到我开玩笑说批评产业政策的专家是来制定产业政策的。我也笑了，回答说现在产业政策水平高多了。事实上，自20世纪90年代末以来，在当时主要负责产业政策的国家发展和改革委员会的领导下，也在一位著名学者的主持下，产业政策从最初的选择性政策转变为功能性政策，从政府选择允许发展的产业和企业转变为为为企业创造公平竞争环境、鼓励研发、支持国际化的政策目标。后来我还强调了产业“退出帮扶”政策，即对失去竞争的企业员工的帮扶政策，支持产业调整顺利进行。后来我想对上述功能性行业政策的效果做一些分析，但工作变动后未能实现。

专栏:中国实施产业政策的公共选择

政府制定和实施产业政策的行为是典型的非市场决策问题。公共选择理论用经济学方法研究非市场决策。这一理论所关注的问题，如非市场决策的原因、决策者的理性和利益取向、行政系统运行的效率和成本、公共利益的展示和判断等，典型地呈现在产业政策的制定和实施过程中。

近年来，产业政策在中国受到高度关注。重视产业政策的作用隐含以下前提:1)政府决策层有制定合理产业政策的愿望和能力；2)政府行政执行系统有意愿和能力有效执行产业政策；3)通过产业政策解决问题的成本低于通过市场机制解决问题的成本。

然而，中国制定和实施产业政策的实践未能为接受这些前提提供足够的证据。产业政策的制定者和执行者考虑的是“整体利益”，同时又有其相对独立的利益。这种利益至少包括政府的权力和相关的物质利益、地方利益、部门利益和其他群体利益、个人晋升机会、政府的支持程度和政治稳定程度等。相当多的案例表明，用产业政策解决产业发展中的问题可能要花很多钱。这是一个与“政府失灵”相关的问题。“当政府由于动机或能力的原因而做出不合理的决策时，产业政策不仅可以引导产业结构更加合理，还会付出抑制市场竞争积极作用的代价。在某些情况下，将结构性问题留给市场解决可能是相对更好的方法。这与公共选择理论的核心观点一致，即“市场缺陷不是将问题交给政府的充分理由”。

比如，如果抛开维护本部门、本地区利益的动机和本部门内部企业的压力，就很难对各部门、本地区产业结构中的“双重标准”现象找到满意的答案。从公共选择理论来看，部门和地区维护群体利益的行为是很好理解的，这是由其“政治利益”和与“政治利益”相关的物质利益决定的。从各个部门和地区政府的立场来看，他们对自己内部企业的情况负责。如果允许大量的新投资者占领他们的市场，而他们又不能帮助企业开拓新的市场，就会造成自己部门和地区的企业陷入困境，比如亏损、积压、停产等。这些企业自然会对主管部门表示不满，要求主管部门协助。如果情况严重，可能会招致上级领导、媒体和舆论的指责。清理这种情况显然很麻烦。相比之下，说服中央综治部门制定一些政策来保护本部门的地方企业，或者自己制定一些类似的政策，成本要低得多。

本文的分析旨在说明，从中国10多年的经验来看，在研究和考虑产业结构调整和产业政策时，把政府视为“整体利益”的代表、政府能够“公平、客观”地制定政策的前提是经不起考验的。但不应该把问题推向另一个极端，认为政府只是根据自己的利益制定政策。政府的行为介于两者之间。随着市场经济的发展，我国政府在决策中面临的问题、激励和压力将接近市场经济国家政府的情况。因此，在市场经济国家背景下发展起来的政府行为理论和分析可以为我们的研究提供有益的启示和借鉴。

——摘自《中国实施产业政策的公共选择》，《经济研究》1993年第6期。