编者按:
双边贸易的极度不平衡是美日贸易“问题”的具体表现。从美国的角度来看，问题很简单:日本出口太多，进口太少。本文摘自《比较编辑部》新书《贸易冲突》。请阅读。
作者/道格拉斯·欧文研究员)
作者简介:
道格拉斯·欧文
经济史学家，美国八所常春藤盟校之一达特茅斯学院的约翰·弗伦奇经济学教授，国家经济研究局研究员。曾任教于芝加哥大学布斯商学院，曾任美联储经济学家、美国总统经济顾问委员会经济学家等。他出版了七本关于美国经济和贸易政策的书，是这一领域的权威人物。他也很受《经济学人》、《华尔街日报》和《纽约时报金融时报》的欢迎，他还是这些著名报纸的作者。
在寻求解决贸易压力的过程中，美国国会试图将重点放在外国“不公平”的贸易政策上，从而将一些压力转移到其他国家。以戈哈特为首的“贸易鹰派”指责其他国家从事不公平的贸易行为，拒绝开放市场。在这次行动中，日本成为特别关注的对象。
日本是经济成功的典范。二战末期损失惨重，但战后发展迅速，最终成为世界第二大经济体。日本对美国的出口在七八十年代猛增，且高度集中在特定行业，导致两国贸易摩擦加剧。在日本成为出口大国的过程中，其出口构成已经从劳动密集型产品转变为更加精细和先进的产品。一个又一个行业成为日本竞争的受害者:从20世纪50年代的棉纺织品和服装到20世纪60年代的晶体管收音机、唱机和体育用品；70年代的电视机、消费电子和钢铁；最后是80年代的汽车、半导体和办公设备。
美国人对日本的技术实力既敬畏，又担心其工业主导地位。日本的成功有时归功于当时的国际贸易和工业部，该部制定了有针对性的产业政策，如研发补贴和行政指导，以促进某些经济部门的发展。在这场争论中，有人认为美国制造商与政府支持的日本企业不公平竞争，也有人认为美国制造商不注重质量，现代化进程非常缓慢。他们还认为，国际贸易和工业部的影响力被夸大了，日本公司之所以成功，是因为它们以合理的价格提供高质量的产品，并在中国激烈竞争。例如，行政指导和产业政策似乎都不是日本汽车和电子消费行业成功的原因，因为它们都没有得到政府的援助。
双边贸易的极度不平衡是美日贸易“问题”的具体表现。从美国的角度来看，问题很简单:日本出口太多，进口太少。在美国的压力下，日本有时候愿意限制自己的出口，那么问题就变成了如何让它进口更多的商品。与其他发达经济体不同，日本的制成品进口极低，在20世纪60年代和70年代没有大幅增长。1985年，美国制成品进口占制造业国内生产总值的比例为32%，而日本仅为9%。当然，这并不能证明日本市场对外国产品不开放。日本独特的要素禀赋可能是主要原因:日本国内缺乏食品、燃料和原材料供应，因此初级产品进口挤压了制成品进口。此外，日本的正式贸易壁垒并不多:关税水平与美国相当，大部分进口配额在20世纪80年代初被取消。
然而，正如美国贸易代表威廉·布洛克在1983年所说:“美国市场对日本商品的开放程度远远超过日本市场对美国商品的开放程度。这既是一种感觉，也是一个事实。”外国企业在对日销售时遇到了一系列非关税壁垒，如影响药品、农产品进口的神秘产品标准和检验认证要求，以及阻碍电子产品、汽车、运动器材进口的产品安全要求等。人们经常抱怨繁琐的海关程序、知识产权保护不足、歧视性政府采购、定向行政指导、商业勾结和其他将外国商品拒之市场之外的非正式手段。日本纵向一体化的市场结构和以银行为中心的大金融集团主导的复杂零售分销体系，给外资企业制造了额外的障碍。因此，外国在日本经济中的参与率一直很低。
为了解决对日本市场准入的抱怨，里根政府于1985年发起了“面向市场的特定产业”谈判。此次谈判的重点是电信、电子、林业产品、医疗设备和药品，重点是检查和认证要求、政府采购法规、其他法规和私人行为，这些都对在日本的外国生产商构成障碍。日本抵制任何变化，认为外国公司需要提高产品质量，在营销方面加倍努力，但在开放市场方面做出了让步。然而，令人怀疑的是，这些让步是否对促进贸易产生了任何效果。日本修改或消除贸易壁垒后，出口商沮丧地发现，他们的销售额通常不会增加。事实上，后续分析表明，谈判的结果非常有限。只有少数协定，即27项协定中只有6项对贸易有积极影响，甚至这些影响有时是由于其他贸易伙伴的贸易转移，而不是贸易的创造。
这种双边贸易谈判对美国出口的影响非常有限，这让一些人认为美国需要采取“结果导向”的贸易政策。他们认为，问题的重点不应该是原则上减少贸易壁垒，而是实现对外销售的可观增长。里根政府就是否应该对日本采取这种方式展开了激烈的内部辩论。一方面，商务部和美国贸易代表办公室的强硬派愿意冒着被报复的风险，以强硬的态度进行谈判，从而在出口增长方面取得了明显的成效。另一边是来自司法部、行政和预算办公室以及经济顾问委员会的温和派，他们担心以结果为导向的贸易协定和固定的市场份额将导致市场卡特尔化。前者被指“攻击日本”，后者被指对外国竞争对手过于“温柔”。
美国未能与日本达成协议，大幅减少其巨额贸易顺差，这是应该预料到的:偶尔开放某些市场可能有助于一些出口商在日本销售更多商品，但双边贸易逆差并不存在，因为日本在受保护部门的进口太少。相反，它的存在是因为日本正在经历大量的资本外流，这完全超出了贸易谈判的范围。
1984年里根总统赢得连任后，重大人事变动极大地改变了政府对贸易政策的态度。特别是，白宫办公厅主任詹姆斯·贝克和财政部长唐纳德·里根交换了立场。里根在财政部一贯采取善意无视美元的政策，认为美元走强代表着对政府政策的信任投票。但贝克和70年代初来自德克萨斯州的财政部长约翰·康纳利一样，担心美元走强会给国会带来保护主义压力。根据贝克的回忆，当他接任财政部长时，“我们面临着美元相对于其他货币被高估的局面，以及一种贸易失衡，这种失衡有利于日本、德国和其他贸易伙伴，但牺牲了美国制造商和出口商的利益。这两个经济问题导致了一个严重的政治问题:每当本田或奔驰从三巨头手中赢得另一个客户，或者当另一位受欢迎的经济学家写道，日本企业将赢得一场大胜利时，国会中的保护主义热潮就会加剧。”像康纳利之前一样，贝克试图通过让美元贬值来缓解压力。
在说服总统和美联储主席保罗·沃尔克有必要采取新的汇率政策后，贝克开始寻求达成一项国际协议，以实现美元的稳步贬值。和1971年一样，其他国家不愿意响应这种让本国货币升值的呼吁，但贝克指出:“我们的优势在于，如果我们不先采取行动，那么国会中的保护主义者就会抛出贸易壁垒。汽车制造商和其他行业正在白宫拍桌子，财政部和国会要求我们采取措施保护他们免受外国竞争，国会正在倾听他们的声音。到夏末，外国高级经济官员开始意识到我们不是在开玩笑。”
曼哈顿著名的广场酒店
经过这一努力，达成了广场协议。1985年9月的会议在纽约著名的广场酒店举行，协议也因此得名。在会议上，日本和欧洲官员同意采取措施提高本币对美元的汇率，例如央行统一干预外汇市场。虽然美元实际上在1985年2月开始贬值，但在未来四年，美元对其他主要货币将继续贬值。但由于汇率变动对贸易流动的影响滞后，贸易逆差持续两年增长，随后逐渐收窄。
除了对美元采取行动，贝克和美国贸易代表克莱顿·约特还提出了一项新的贸易议程，以化解国会的保护主义压力。政府开始对外国的不公平贸易行为采取更强硬的立场，并试图恢复双边和多边谈判，以减少贸易壁垒。这项计划的目的是打动国会山，警告主要贸易伙伴，并将辩论的焦点从关闭美国市场转移到开放外国市场。
1985年9月23日，广场协议宣布的第二天，里根总统宣布了这一新战略。总统将美国描述为其他国家贸易政策的受害者，并谈到了他们在维护开放贸易体系方面的责任。他说:“为了使国际贸易体系有效，所有国家都应该遵守规则。所有国家都应努力确保市场开放。最重要的是，根据定义，自由贸易就是公平贸易。一旦一个国家对其他国家的出口关闭了国内市场，就不再是自由贸易。一旦政府向制造商和农民提供补贴，让他们可以将商品倾销到其他市场，这就不再是自由贸易。一旦政府允许假冒或抄袭美国产品，就是在窃取我们的未来，不再是自由贸易。一旦政府违反国际法帮助其出口商，就不再是公平竞争或自由贸易。一旦政府为各行业提供补贴以获得商业优势并承担成本，让竞争对手承担不公平的负担，这就不再是自由贸易。”
总统接着说，“我们将采取一切必要的行动，根据我们的法律和关贸总协定追求我们在国际贸易中的权利和利益，并确保其他国家履行其义务和与中国的贸易协定。在我看来，如果贸易对所有人都不公平，那么所谓的自由贸易只是名义上的自由。我不会让袖手旁观和美国公司因为国外不公平的贸易做法而倒闭。我不会因为其他国家不遵守规则，就去袖手旁观，让美国工人失业。”
新战略将更有力地利用1974年《贸易法》第301条，这仍然是美国贸易法中相对被忽视的一部分。根据第301条，美国贸易代表有权调查外国政府“给美国商业造成负担或障碍”的任何“不公平、不合理或歧视性”行为、政策或做法，并采取反措施。一般来说，这种调查的第一步是由企业或行业协会向美国贸易代表办公室提出投诉，贸易代表办公室完全有权决定是否接受或拒绝相关案件。在所有此类调查中，美国贸易代表办公室将寻求与政策经过审查以解决问题的外国政府进行谈判和沟通。如果问题不能通过谈判解决，将采取一系列补救性的强制行动，主要是为了报复对该国出口产品征收更高的关税。
里根宣布，美国贸易代表办公室将启动一系列301条款案例，涉及韩国对外国保险公司的限制、巴西对信息产业贸易的障碍以及日本对外国烟草产品的壁垒。总统设定了一个非常短的期限，要求涉及日本皮革和非皮革鞋类市场以及欧共体水果罐头补贴的相关案件在这个期限之前解决，否则将采取报复措施。美国贸易代表办公室也开始调查日本的电信采购政策是否将外国生产商排除在市场之外。
从日本半导体的一个著名案例中，我们可以充分看到这种捍卫美国制造商利益、打击对外贸易壁垒的新策略。像其他行业一样，美国在半导体生产方面的领先地位在20世纪80年代受到威胁，因为日本迅速渗透到全球市场。1978年，美国公司占全球工业收入的55%，日本公司占28%；到1986年，日本的份额上升到46%，而美国的份额下降到40%。半导体产业的相对衰落似乎象征着美国失去了技术领先地位，普遍认为这部分是由于日本政府对产业目标的选择。
1985年6月，半导体工业协会提出第301条申诉，声称由于日本的结构性壁垒，日本的半导体市场对外国生产商关闭。这些结构性壁垒包括政府纵容、官方规定支持的企业间反竞争商业行为，使美国企业无法在日本市场获得“公平公正的市场机会”。因此，从第301条的定义来看，这些都是“不合理”的障碍。
这个半导体案件非常复杂，因为它还涉及倾销案。尽管美国经济正在强劲复苏，但由于计算机生产放缓，半导体行业从1984年到1985年经历了严重的周期性衰退。半导体价格的暴跌给这个行业的所有厂商都造成了巨大的损失。然而，尽管美国公司已经被推到破产的边缘，产量大幅减少，但日本公司继续生产是因为它们与大银行的密切关系，可以不断获得贷款。日本的竞争迫使几乎所有的美国动态随机存取存储器制造商退出市场。总的来说，半导体行业协会不希望商务部征收反倾销税:他们不希望为各种设备的跨境运输制造障碍，因为半导体生产遍布全球；如果进口壁垒提高，就连电子行业工会也担心半导体生产外包。此外，这个行业的问题不仅仅是美国产品的倾销，而是全球价格的下降。反倾销税并不能解决这个问题，相反，它们会让美国成为一个“高价岛”，对使用半导体的行业造成损害，比如计算机制造商和电信设备制造商。同时，鉴于美国市场的规模，拒绝日本企业进入美国消费者将是迫使日本解决问题的一种方式。
尽管半导体行业协会反对关税，但一家小型DRAM制造商已经对四家64K DRAM的日本出口商提起了反倾销诉讼。据美光称，日本制造商在当地市场的销售额低于其生产成本。这场官司相当于打开了一扇闸门。在Micron于1985年6月提起申诉后，三大半导体制造商于9月对另一种器件——可擦除可编程只读存储器提起反倾销申诉。随后，商务部首次对日本256K及后代随机存取存储器发起倾销案。
美国政府发起倾销案并大力支持301条款案，给日本施加了巨大压力，迫使其解决这一冲突。如果在美国贸易代表办公室和国际贸易委员会的法定截止日期之前，争端得不到解决，日本将面临针对其半导体出口产品的反倾销税和针对其他出口产品的报复性关税。最后，1986年7月，美国和日本达成了终止倾销和开放日本市场的五年协议，从而中止了倾销案和301条款案。日本政府同意对销往世界各地的半导体实行最低出口价格，并鼓励其企业购买外国半导体。在协议所附的一封秘密信中，日本同意将其在半导体市场的外国份额从8%左右提高到20%。
在这两个国家，公认的市场份额目标都是有争议的。在美国，支持者认为这是“平权行动”，在一个密不透风的市场中帮助外国生产商。20%的目标被视为“定向”方案的典范。有些人认为这种方法应该得到更广泛的应用，因为事实证明，以前其他开拓日本市场的努力都令人失望。然而，批评者认为，这样的目标构成了“管理贸易”，其商业结果由政府协议决定，而没有考虑市场竞争和生产效率。在日本，企业对政府干预其价格和采购来源感到不满。他们担心，如果在半导体行业做到这一点，其他行业将成为下一个目标。该协议引起了一些日本民族主义者的强烈反对，他们敦促政府拒绝其他国家的要求。
事实上，日本政府很难让国内企业遵守这一协议的相关规定。政府官员很难阻止第三方市场的倾销，也很难说服日本工业买家购买更多外国半导体。半导体行业协会很快抱怨日本没有履行协议中的倾销和市场准入条款。由于国会的极端贸易压力，里根政府再也无法退缩，有可能与日本达成另一项“失败”的贸易协议。
1987年1月，在半导体协议签署仅6个月后，美国贸易代表办公室要求日本确认其正在60天内履行协议。美国政府希望有具体迹象表明，在第三方市场的倾销已经结束，外国半导体在日本的销量正在上升。同年4月，美国宣布不再遵守半导体协议，并以对从日本进口的价值3亿美元的电脑、电视和电动工具征收100%关税作为报复。此举震惊了日本。这一单方面行动是战后最严厉的报复行动之一，也是第一次针对日本的此类行动，充分表明了美国政府对半导体协议和美日贸易问题的严肃态度。同年晚些时候，在商务部确定倾销已经结束后，一些报复性关税被取消。1991年，日本半导体市场国外份额达到20%后，取消了剩余的报复性关税。
美国也开始对欧共体采取强硬立场。1985年，为了报复欧共体对柑橘类产品的进口限制，美国对进口的欧洲面食征收了更高的关税。1986年，西班牙和葡萄牙加入了欧洲共同体，因此不得不采用统一的对外关税。尽管西班牙和葡萄牙的制成品关税将会下降，但为了遵守共同农业政策，两国现在必须限制农产品进口。美国对这些国家的饲料谷物出口预计将减少10亿美元，因此美国贸易代表办公室威胁要对欧洲共同体进行报复，除非后者补偿其销售损失。由于欧洲没有采取行动，里根政府在1986年12月宣布，将对欧洲向美国出口的价值4亿美元的商品征收200%的关税。一个月后，双方达成协议，欧共体将确保西班牙在未来四年内进口一定数量的美国玉米和高粱，并降低其他商品的关税。
1986年，里根政府还采取了其他贸易行动来阻止国会的保护性贸易立法。1962年《贸易扩张法》第232条赋予总统以国家安全为由限制进口的权力。里根政府利用这篇文章说服日本、德意志联邦共和国、台湾省和瑞士减少对美国的机床出口。政府对来自加拿大的红雪、松木盖板和木制屋顶瓦征收35%的反补贴税。美国贸易代表办公室还继续向欧洲共同体施压，要求其禁止进口促生长激素牛肉，向巴西施压，要求其限制信息技术产品和药品，并发起了其他案件。
从广场协议到新的301条款政策，1985年9月标志着美国贸易政策的巨大变化。这些政策有效吗？随着时间的推移，美元贬值有助于减少贸易逆差，缓解保护主义压力。Bayard和Elliott的结论是，301条款在开拓国外市场方面“似乎是一个非常有效的工具”。然而，至少在一开始，这些行动并没有减轻来自国会的贸易压力。1986年和1987年，贸易赤字继续增长，国会一再要求政府处理这种贸易状况，例如，为进口的有竞争力的国内产业提供更多的救济。密歇根州民主党众议员约翰·丁格尔抱怨称:“我们的贸易伙伴在制定进出口政策时，一直在孜孜不倦地追求自己的经济利益，而美国却厌倦了自由贸易的概念，这种概念忽视了世界贸易体系的现实。”1987年，财政部长贝克承认，政府在处理贸易赤字方面“略有拖延”，但他坚持认为，“在过去几年里，没有一个政府在补贴进口和对外贸易壁垒方面做出如此大的努力”。在回应那些抱怨政府在自由贸易概念上过于僵化的批评者时，贝克说:“在过去的半个世纪里，总统给予美国工业的进口救济比任何一位前任总统都多。”
与此同时，民主党国会议员继续为贸易立法而努力。1986年5月，众议院通过了一项法案，其中包含了备受争议的“戈普哈特条款”，要求对美贸易顺差“过多和不公平”的国家和地区在6个月内修改政策，每年减少10%的顺差。如果他们拒绝这样做，总统别无选择，只能对他们进行报复。该法案还扩大了企业和工人获得外国竞争救济的途径；例如，如果进口是损害的“重要”原因而不是“重大”原因，也可以根据例外条款提供进口救济。众议院以295票对115票通过了该法案，民主党以236票赞成，4票反对，共和党以111票反对，59票赞成。尽管民主党采取了更强硬的立场，但许多共和党人也投票支持该法案。带头在国会倡导自由贸易的明尼苏达州共和党人威廉·弗雷泽尔承认:“共和党人也发出了民主党人发出的保护主义呼吁，因为他们的选民发出了这样的呼吁。它们反映了选民的感受。”
但总统不为所动。里根回应说:“这项反贸易法案不是保护主义，而是蓄意破坏。”总统表示，这项法案根本不是“全面贸易法案”，而是“恶意反贸易法案”。他还表示:“这项法案具有潜在的破坏性。甚至许多投票支持它的人也希望它会被否决...嗯，如果我真的走到这一步，我一定会实现他们的愿望。”议长奥尼尔反驳道:“我们不认为自己是保护主义者。我们认为，我们已经成为世界其他国家的替罪羊。我们只想做公平的交易者。”
共和党领导的参议院在对该法案采取行动之前休会，然后民主党在1986年11月的中期选举中控制了参议院。因此，民主党人统一了对国会的控制，这为通过贸易法案并提交给总统铺平了道路。1987年1月，新任众议院议长、得克萨斯州民主党人吉姆·赖特宣布:“第100届国会的首要任务将是应对美国竞争力的持续下降和贸易赤字的不断上升。”政府官员意识到新的贸易法案可能有一些优点，例如贸易谈判的权利，因此他们开始与国会更密切地合作，以便删除那些令人反感的条款，例如限制行政部门在贸易案件中的酌处权的“程序保护主义”，并将法案修订到白宫可以接受的程度。1987年初，再次当选的众议院通过了一项类似于前一项法案的法案。Gophardt削弱了他之前在众议院的条款，而被削弱的版本要求美国威胁对与美国有大量贸易顺差的国家进行报复。Gophardt的修正案以218票对214票的微弱多数获得通过。考虑到政府的反对，投票结果显示肯定不会获得两院协商委员会通过。参议院很快以71票对27票通过了自己的贸易法案，但1987年10月的股市崩盘导致国会未能在休会前完成谈判。
经过长时间的拖延，该法案终于在1988年在国会获得通过，但直到最后一刻，它仍处于争执状态。1988年4月，两院协商委员会删除了戈哈特修正案，随后两院通过了该法案，但总统拒绝了该法案，因为其关于工厂关闭的规定。国会删除了这一条款，并再次通过了该法案。经过三年的努力，1988年的《全面贸易和竞争法》最终以总统可以批准的形式定稿。
这份1000页的综合法案对该国的贸易法进行了许多渐进的修改。它削弱了总统的自由裁量权，扩大了企业和工人在行政贸易案件中获得进口救济的途径。更重要的是，该法案赋予总统新的谈判权，使行政部门能够在五年内达成的贸易协议中降低50%的关税。谈判权还确保国会将“迅速”审查任何需要修改国内立法的协议，这意味着在总统向国会提交协议后，国会需要在60天内批准或拒绝该协议，而不附带任何修正案。有了这些规定，始于1986年的乌拉圭回合贸易谈判结束了，这将在第13章中详细讨论。
该法案还包含有争议的“超级301”条款。根据规定，美国贸易代表办公室需要确定1989年和1990年的重点国家，并在一定时间内通过谈判消除对美国主要出口产品的壁垒。另一项“特别301”条款要求美国贸易代表办公室审查其他国家不尊重知识产权的情况，特别是那些影响高科技、娱乐和制药行业的国家。
制定里根政府可以接受的贸易法案的长期努力最终以1988年的《全面贸易和竞争法》而告终。为了避免被总统否决，该法案没有为任何特定行业提供特殊保护。然而，纺织和服装业仍然对《多纤维协定》不满意。1987年9月，众议院通过了一项法案，对185种纺织品和服装以及15种非胶鞋实施进口配额，但票数未能达到推翻总统否决权所需的2/3多数。参议院直到1988年9月才通过该法案。不出所料，里根否决了这项法案，这是提交给他的第二个纺织品配额法案。
然而，到这个时候，1980年代早期和中期在贸易问题上的巨大政治压力已经大大缓解。到1987年，美元已经回落到1980年的水平，出口终于开始加速。出口增长、进口放缓和长期经济扩张降低了失业率，所有这些都缓解了可贸易商品行业的大部分压力。因此，国会处理贸易问题的压力开始消退。
文章来源:微信公众平台《比较》2019年8月2日，
编辑:吴丽丽
