2020年10月21日，衡阳市纪委书记刘泽友到长宁调研纪检监察工作。
“今天，我就您负责或分管的工作，以及半年来部门的政治生态、党风廉政建设等方面与您交流意见。”2021年3月，湖南省衡阳市雁峰区纪委书记邱守海、区委书记周玉军用连续几天的同一句开场白，与区委常委们进行了一次“谈心”。
邱守海发起谈话，根据区纪委日常监督巡视检查中发现的40余个问题，逐一向常委会组成人员进行反馈。
在衡阳市，各级党委每半年都要进行一次这样的“谈心”，目的是加强纪委对同级党委的监督。2020年6月，衡阳市委常委会通过了两个文件，宣布在当地推广“同行监督”。
同级监督是党章赋予纪委的一项权力，但执行起来总是有困难。在调查中，衡阳市纪委发现长期存在两个问题:上级纪委因距离远无法监督，同级纪委因制度软无法监督。
党委领导下的纪委如何监督同级党委？近年来，中央多次提出解决同级监管问题，地方政府也进行了多次探索。一位反腐研究学者对南方周末记者表示，在现行体制机制下，同行监督仍是一个亟待解决的难题。
“为什么没人对李一龙说‘不’？”
在衡阳市蒸湘区公安局，财务报销流程长期颠倒——发票先经公安局长签字认可，再由下属填写签字。短短几年时间，原导演小通过虚开发票报销了100多万元。
衡阳市纪检部门发现，小文彬把一个地方、一个领域当作自己的“专属领地”，在决策、用人、用钱等方面独断专行。处理此案的纪检干部总结说，“缺乏同级监督是一个重要原因。”
2020年4月，衡阳市纪委监委对肖进行了审查调查，同时展开调查，推动同级监察工作。
两个月后，衡阳市委常委会审议通过了两个文件，一个是加强和完善纪委对同级党委监督的意见，另一个是“一把手”监督的十条措施。衡阳市纪委常务副书记王表示，两地把同级党委的监督具体化、项目化。
不仅各级纪委书记每半年与同级党委常委会进行一次谈话，衡阳下发的文件也要求各级纪委每年向上级纪委汇报同级党委主要职责落实情况。
“以前的市委书记一直在不断脱落，这一直是衡阳的一块伤疤。政治生态虽然逐步恢复，但仍需从制度层面予以保障。”就这样，衡阳一级干部向南方周末记者介绍了衡阳加强同级监管的背景。
2008年至2016年，衡阳八年换了张、童、李一龙三位党委书记，后来三人相继被免职。童任职期间，衡阳发生了一起贿选事件。共有56名湖南省人大代表通过贿赂方式当选，512名衡阳市人大代表收受财物。
受贿案发生后，57岁的李一龙被派往衡阳“救火”，三年后被辞退。在后来湖南省纪委下发的通报中，用贪图享乐、独断专行、道德沦丧等字眼来形容李一龙的违纪行为。
李一龙被免职后，湖南省委常委到衡阳指导市委民主生活会。会上，他质问在场的衡阳市委常委:“为什么没有人对李一龙说‘不’。”省委常委也批评了衡阳市相关部门的官员。
衡阳一位副厅级官员说:“在衡阳，没有人敢不听李一龙的话。利用受贿选举案，处置了一大批衡阳干部，提拔了一大批服从他的干部。”
针对三大书记接连落马，衡阳地方总结是“一把手”权力太大，同级监督太软，基层监督太弱，这是过去衡阳政治生态恶化的主要症结。
李一龙倒台后，衡阳开始加强对各级“一把手”的监督，明确党政官员不直接分管人事、财务等五项工作，建立重大事项集体决策和一把手最后一任的制度。
“一号工程”
现任衡阳市委书记邓群策于2013年5月被湖南省委组织部“降职”空至衡阳，任衡阳市委副书记。
2020年2月11日，邓群策从衡阳市长晋升为市委书记。市纪委是他上任后调查的第一站。他提出要主动接受纪委和泽友同志的监督。
不到一个月后，邓群策再次前往市纪委调查，要求加强市委的监督，由市纪委牵头起草文件。“同行监督”成为衡阳市委书记首创的“一号工程”。
衡阳市一位参与推进同级监督的干部认为，推进同级监督最大的困难是“一把手”对监督的认识。只有党委书记积极接受和认可监督，才能推动同级监督。在从市一级向基层推进同级监督的过程中，如果基层“一把手”排斥，同级监督很难有效果。
回顾衡阳此前的政治生态并不好，衡阳市衡南县县长李俊在接受《新华每日电讯》采访时表示，“过去常委会对一些重要问题要发表意见，大家都不要说什么。”
衡阳市本级下发的督查文件经市委常委会审议通过后，不再由市纪委下发。为提升各级“一把手”接受监督的认识，衡阳市纪委制作了一套2021年同级监督制度试题，要求市本级干部参加测试。
“一把手”的态度决定了同级监督的落实。
石家庄在2017年也开始了同行监督，也是由“一把手”发起的。2016年12月，石家庄市委书记邢要求市纪委探索开展同级监督的具体措施，还特别要求“监察市委主要领导要严于市委一般常委”。
石家庄市纪委书记陈宇翔在《中国纪检监察》杂志发表的一篇文章中提到，同行监督的难点在于，纪委要处理好与同级党委的关系，这不仅考验着纪委的责任和能力，也考验着党委的自觉性和责任感。
不是每个“一把手”都有接受监督的意识。
湖南省资兴市委原书记陈荣伟有这样的总结:有人认为自己是上级管理的干部，同级纪检委没有资格监督；有人认为自己是“一方的附庸”，“我是我领地的主人”；还有人认为自己素质全面，监督意味着“约束自己”，故意找茬，不利于放手。
资兴市做了同行监督探索。陈荣伟认为，意识形态问题是纪委监督同级党委的最大“负担”。
经过10年的探索，全省没有统一的规范
起草文件前，衡阳市做了调研，成立了以纪委书记为首的专题调研组。时任湖南省纪委书记傅奎两次听取文件起草专题汇报。据当地媒体报道，傅奎对此高度肯定，并提出要“打造衡阳经验”。
该文件获得衡阳市委常委会批准后，衡阳自称是全省第一个出台此类法规的城市。2021年1月，衡阳的同行督导实验也被湖南省改革办选为湖南基层改革探索案例。
一位接近衡阳纪检系统的官员评论称，衡阳推进同行监督的主要成果是形成了制度规范，但监督方式创新力度不强，其他地方也出台了类似的监督方式。
早在2010年，湖南省常德市纪委就率先开展了纪委对同级党委进行监督的试点工作，建立了纪委委员参加重大事项决策会议制度，让他们对决策提出建议、审议和质询。
到2015年，湖南省纪委已经确定了几个同级监督试点项目。郴州资兴市就是其中之一。地方探索的模式之一是，纪委发现问题后，可以向市委分管工作的领导发出督办建议，督促其立即整改。
值得一提的是，衡阳市蒸湘区也是2015年湖南省同行监督试点地区之一。当时，为了解决同级监察职位的匹配问题，正乡区在领导班子中前移了新任纪委书记。
近两年来，探索同行监管的地方越来越多，广东、山东、河北部分城市也出台了相应的同行监管文件。
然而，许多地方对同行监督的探索以失败告终。衡阳市一位科级干部甚至想不起来2015年正乡区做过同级督导试点。
经过十多年的探索，湖南省尚未形成统一的同级监管流程和制度标准。
但近两年中央纪委多次强调要加强同级监督。2019年10月召开的十九届四中全会指出，要解决好“一把手”和同级监督问题。此后，中央纪委领导在2020年和2021年中央纪委全会上两次提到，要着力解决“一把手”监督和同级监督问题。
一位反腐研究专家告诉南方周末记者，2000年以来的20年间，共有14名曾经担任过省委书记的高官被免职，没有一人被同级纪委“拉出来”。近年来，全国几乎没有发生腐败案件，主要领导或党委成员违纪违法问题被同级纪委通报曝光。
纵观各地做法，同级监督的主要任务是预防腐败，而不是查处案件。监督的主要形式是日常提醒，监督的本质是为同级党委工作服务。资兴市委书记黄伟曾表示，“纪委监督同级党委，让市委的决策少走弯路。”
限制
广东某地级市也探索了同行监督。该市一名纪检干部告诉南方周末记者，同行监督实际上是对党委常委的提醒，督促他们更好地履行职责。党委常委是上级管理的干部，纪委受同级党委领导，对党委没有管理权。
这位干部介绍，纪委在开展同级监督时要特别注意说话方式，做好日常提醒。通常情况下，纪委要在征得党委书记同意的前提下，在会上就某些事项进行提醒前，与相应的党委常委进行沟通。
同行监督的局限性与现有机制有关。北京师范大学副教授彭新林告诉南方周末记者，根据干部管理权限和相关规定，即使纪委发现同级党委领导或班子成员违法违规的线索，也只能向上一级纪委举报。此外，纪委很难从同级党委领导那里获得违法违规的线索，举报者很少向同级纪委举报。
即使是党委“一把手”积极接受监督的衡阳，同级的监督更多的是指向同级党委常委会的监督。区纪委书记按规定与区委常委会谈时，纪委书记也需要与区委书记“见面”。在监督“一把手”时，衡阳强调对上级“一把手”的监督。
北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水观察到，有些地方为了限制“一把手”的权力，规定了正职不分管具体工作，副职分管。然而，代表们在做决定之前往往要向“最高领导人”汇报。
对于地方纪委来说，如果得不到“一把手”的支持，推进同级监督还是有一定风险的。
原河北省委书记程于2003年被开除党籍，但早在他倒台前十年，时任河北省纪委书记就发现了程书记李震的腐败线索。当刘善祥提交案件进行调查时，他被安排了“病假”，并被迫离职。
2013年，广东省纪委成立调查组，对同级监察情况进行调查。广东的调研报告显示，“督导同级党委常委，不仅纪检委书记要冒风险，普通纪检监察干部也要面对各种困难。”
纪委接受同级党委和上级纪委的双重领导，在人、财等问题上受到同级党委的制约，是同级监督难以推进的原因之一。
一位来自衡阳的官员告诉南方周末记者，截至目前，衡阳市纪委监委驻市直各单位纪检监察组工作人员的工资和工作费用均由驻地单位承担，年度考核奖励取决于驻地单位的考核结果。
这就产生了矛盾。如果纪检监察组在考核时不给驻地单位高分，可能是自己的收入受损。
为了解决这个问题，衡阳市纪委专门出台了一项政策——市纪委也将对纪检监察组进行年度考核。如果纪检组得分高于驻地单位，证监会将补足纪检组工作人员的奖金。
南方周末记者张南方周末特约撰稿人周
