“十四五”规划提出深化税收征管体制改革。专家建议修改税收征管法来引导改革

发布时间:2020年11月25日星期三11: 02

□法治日报全媒体见习记者刘紫薇

□记者陈雷

“健全现代税制，完善地方税和直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重，深化税收征管体制改革。”

最近发表的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》说。

深化税收征管体制改革离不开税收征管法的完善。近日，国家经济战略研究院、中国社会科学院财税研究中心、中国社会科学院财税法学案例研究中心联合主办了税收征管法修订在线学术研讨会。

与会专家认为，自2001年起，现行税收征收管理法已实施19年。虽然全国人大常委会在2013年和2015年两次修订税收征管法，但很多制度仍然不能适应新时代税收征管工作的需要。特别是在强调国家治理体系和治理能力现代化的框架下，迫切需要修订税收征收管理法，从传统的管理法向现代治理法转变。

新时期税制改革频繁

税收征管法面临挑战

时间回到28年前。

为了加强税收征收管理，1992年9月，第七届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议审议通过了《中华人民共和国税收征收管理法》，并于次年1月1日起施行。

《税收征收管理法》实施两年多后，根据税收征管的实际情况，1995年2月28日，八届全国人大常委会第十二次会议修改了《税收征收管理法》，规范了增值税专用发票的印制。

随着我国市场经济的发展，税收征管实践中积累的问题越来越多。为了从法律上解决这些问题，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议于2001年4月28日再次修改了税收征收管理法。

这是现行的税收征收管理法。

2013年6月29日，十二届全国人大常委会第三次会议一次性修改了12部法律，其中包括《税收征收管理法》修正案。

《税收征收管理法》最后一次修改是2015年4月第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议作出的。

中国社会科学院财税法案例研究中心主任滕祥志在接受《法治日报》记者采访时表示，税收征收管理法作为一部税收程序法，在财政管理体制乃至国家财税体制改革中发挥着重要作用，也是自然人和法人必须遵守的基本依据。在没有行政诉讼法、基本税法或税法总则的情况下，税收行政法在公法领域的地位和作用就如同1986年民法总则的基本地位一样。《税收征管法》的修订也可以为《税收通则》或《行政诉讼法》的立法贡献智慧，积累经验。

在滕祥志看来，近年来，税制改革持续推进，如个人所得税改革、营业税改征增值税、国税地税合并、社保费用划转税务部门等，使得税收征收管理法作为税收程序法面临挑战。目前，税收征收管理法亟待修订。

在《税收征收管理法》修订工作网上座谈会上，与会专家也一致认为，税收征收管理法修订刻不容缓。

中国人民大学法学院教授、中国财税法学研究会副会长朱大奇认为，现行税收征收管理法规定的许多制度已经滞后于新时代税收实践的发展。

朱大奇告诉《法治日报》记者，1992年《税收征收管理法》出台时，我国刚刚提出建立社会主义市场经济体制的目标。《税收征收管理法》虽然经过了几次修订，包括2001年的一次大修，但仍不适应新时代税收征管发展的需要。"形势已经改变，法律需要相应修改。"

在朱达奇看来，中国整体实体税法体系的改革一直在推进和完善。随着直接税和间接税“双主体”税制结构的确立，作为程序法的税收征收管理法已经跟不上了。

“另一方面，中国正在推进国家治理体系和治理能力的现代化。国家税收征管本身也需要治理体系和治理能力的现代化。税收征收管理法正面临着从传统管理法向现代治理法的过渡。”朱大器说。

需要在适当时候修改立法目的

宪法基础也很重要

今年8月11日，十三届全国人大常委会第二十一次会议通过了《中华人民共和国契税法》和《中华人民共和国城市维护建设税法》。

截至目前，我国18个税种中有11个税种有专门立法，包括车辆购置税法、车船税法、船舶吨位税法、个人所得税法、耕地占用税法、环境保护税法、企业所得税法、烟叶税法、资源税法。

此前，2013年11月，党的十八届三中全会提出:“全面深化改革的总体目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”2015年3月，十二届全国人大三次会议表决通过了修改《中华人民共和国立法法》的决议，规定“设立税种、确定税率、征收管理等基本税收制度”只能通过法律制定。

朱大奇认为，党的十八大以来，我国社会环境发生了巨大变化，税收的法律观念已经深入人心。《税收征收管理法》修订的指导思想，应着眼于税收治理体系和治理能力的现代化。一方面要强调纳税人。居中；另一方面，要重视税收征管现代化、信息化的要求。

朱达奇认为，基于此，现行税收征管法立法目的中的“加强税收征管”应当删除，不应片面强调加强税收征管。这一概念与治理法和服务法的概念、税收法定概念和纳税人权利保护概念相违背。

“非常重要的是要强调‘本法是根据宪法制定的’。只有依据宪法制定税收征收管理法，才能建立统一的法律秩序，这对于推动税收法定由形式法定向实质法定转变是非常有帮助的。”朱大器说。

滕祥志认为，税收征管法的修改应在总则上增加立法取向，比如，现代税收管理理念中的诚信、信任、合作应体现在立法目的上，总则有原则性规定，分则的落地需要总则的指引。总则对保护纳税人权利有宣示性和原则性的规定，分则对限制、取消或模糊这些权利设置了有限的条件，这是不妥当的。

在滕祥志看来，《税收征收管理法》的修订还需要对税法行政解释的规制作出内外部的制度安排，以落实法定征税，完善税收法治。在内部，应建立总法律顾问制度，明确总法律顾问的职责权限为事前裁定、税法解释、重大复杂疑难案件的案件核准、典型案例指导、行政复议等。，从而强化未来税法解释和适用的拓展性和功能性责任。对外，要配合取消原有的88个“两个介词”，打通税收司法，将司法监督权引入税收执法和税收法律行政解释，提升税收执法队伍的法律能力和水平，降低税收执法风险，使税收治理体系均衡，税收治理能力得到质的提升。

“纳入社会保障费征收的法律依据。有必要吸收最近的税收管理改革，特别是税务机关应该负责征收社会保障费。税收征收管理法作为一项开放包容的法律制度，应当纳入税收征收范围；同时，引入税务机关接受其他行政机构委托的非税收入税收征管基本程序。”滕祥志说，“今后社会保险法要修改，把社保费的征收程序也包括进去。”

突出纳税人权利保护

优化滞纳金比例

对纳税人权利的保护也是专家们认为需要改进的重点。

在朱大器看来，现行税收征收管理法虽然规定了纳税人享有的权利，但其内容仍停留在宣誓层面。在具体的制度执行方面，对纳税人权益的保护实际上是不够的。

朱大奇认为，随着我国实体税制特别是直接税法的改革，自然纳税人的数量必然会大规模增加，但纳税人涉税信息、个人隐私等权益的保护面临挑战。因此，在修订税收征收管理法时，有必要设立专门的一章来保护纳税人的权利，其中专门的一章应对纳税人的信息权利作出明确的保护规定。

“传统的税收征管主要考虑国家的税收利益，而现代的税收征收法应该以纳税人为中心，强调对纳税人权利的保护。税收征管法的修改应强化税务机关的权力，加强对纳税人权利的保护。这是一个动态平衡的过程。”朱大器说。

滕祥志指出，纳税人权利保护要法典化、程序化、制度化，提升税收法治化水平，增强税收治理能力。比如纳税人的权利要完善，可以在总则中原则规定。纳税人有纳税的权利，税务机关不得拒绝。税务机关拒绝接受纳税申报，也是对纳税人权利的侵犯。

相关问题包括涉税信息管理、滞纳金标准等。

朱大奇认为，由于自然人和企业对征收管理的要求不同，税务机关包括税收信息的征收和采集也会发生变化。对于基本没有记账习惯的自然人来说，税务信息的来源可能主要依赖于第三方的提供，所以这就涉及到涉税信息的管理。

“其实就是税务机关如何获取相应纳税人的涉税信息。其实，这是一个关于涉税信息的收集、管理和提供的问题。”朱大奇表示，在通过信息管理进行税收征管的过程中，一些涉税信息会涉及个人隐私或企业商业秘密。这些涉税信息不仅具有一定的经济价值，还存在泄露和滥用的风险。因此，涉税信息的控制需要特别加强。

滞纳金标准过高。

现行税收征管法规定，纳税人未按规定期限缴纳税款，扣缴义务人未按规定期限缴纳税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从补缴税款之日起，按日加收补缴税款万分之五的滞纳金。

在朱大器看来，万分之五的金额远远高于同期银行存款利息，处罚过重。然而，在实际的税务案件中，经常会看到税款的滞纳金和罚款远远超过了原来欠缴的税款或偷税漏税。滞纳金制度给企业造成了很大的负担，不仅不符合行政法上的比例原则，也不适应行为的违法性。

受访专家认为，在修订税收征收管理法的过程中，应明确税收利息与滞纳金的关系，合理确定征收比例。

责任编辑:乔

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