编织秘密法网络:《防范和处置非法集资条例》的法治意义

发布时间:2021年2月24日08: 58星期三

□前沿焦点

□王新

为防范和处置非法集资，保护公众合法权益，防范和化解金融风险，维护经济秩序和社会稳定，从2016年起，原国务院法制办、原银监会起草了《非法集资处置条例》，并于2017年8月向社会征求意见。然后，结合非法集资的新情况，经过进一步深入研究，在增加许多新内容的基础上，对条例进行了修订，拟公布为《非法集资预防和处置条例》。《条例》的审慎制定和颁布，为我国防范和应对日益严重的非法集资活动奠定了严密的法律网，具有重大的法治意义。

一、《条例》的发布是应对非法集资严峻形势的客观需要

随着我国民间融资的发展，非法集资活动也应运而生，呈现出日益严峻的形势。据处置非法集资部际联席会议办公室统计，2013年以来，我国非法集资案件数量、涉案金额、涉案人数大幅增长，2015年达到历史峰值。近年来，形势依然严峻，金融风险快速蔓延。从打击非法集资犯罪的司法实践来看，2016年至2019年，全国检察机关办理的非法集资犯罪案件数量呈逐年上升趋势，且有更新变化，集资犯罪手段日趋复杂。如图所示。

非法集资是典型的利益相关者型非法金融活动，自然具有参与者多、分布广、影响范围大的特点。在非法集资活动中，非法集资者利用信息不对称，使得很多参与者盲目投资。这种筹资活动的早期阶段往往被掩盖。一旦发生案件，集资参与人遭受重大损失，很容易产生连锁反应，从而影响社会稳定。由此可见，非法集资不再是单纯的非法金融活动，而是与维护社会稳定的政治问题紧密相连，这就要求我们在更高层面上认识其危害性。

面对非法集资高发多发的严峻形势，迫切需要出台法律规范预防和处置非法集资，运用法治手段治理非法集资，早日从根本上扭转非法集资高发态势。

二、《条例》的颁布是建立健全防范和打击非法集资法律制度的客观需要

鉴于非法集资的严重危害性，我国在宏观政策层面始终采取禁止和取缔非法集资的坚决立场。通过制定多种形式的法律法规、司法解释和部门规章，不仅加强了金融领域的金融风险源管控和准入管理，还严厉打击了各种形式的非法集资活动。1995年6月，全国人大常委会通过了《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》，增加了非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪。1997年，《刑法》将其全部吸收，确立了惩治非法集资犯罪的制度。1998年7月，国务院颁布《取缔非法金融机构和非法金融业务活动办法》，要求取缔任何非法金融机构和非法金融业务活动，包括未经合法批准，以任何名义非法吸收公众存款和非法向不特定对象集资。据此，1999年，中国人民银行颁布了《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动有关问题的通知》、《关于进一步打击非法集资等活动的通知》等多项部门规章。为规范打击非法集资司法适用的统一性，最高人民法院单独或联合最高人民检察院、公安部先后出台了《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等4个司法解释，涵盖实体法适用、证据认定、损失追偿、刑民交叉衔接、办案工作机制、集资参与人权利保护等内容。

但整体来看，随着非法集资形势的变化和相关做法的发展，20多年前颁布的《禁止办法》已难以适应当前非法集资案件的处置，有必要与时俱进地完善处置非法集资的法律规范。《条例》的颁布和《取缔办法》的同步废止恰逢其时，对于完善防范和打击非法集资法律制度具有重要意义。

三、《条例》在编织秘密法网络中的主要“亮点”及意义

《条例》在总结我国长期处理非法集资实践经验的基础上，为填补以往法律体系的盲点和薄弱环节，以专门法律的形式界定了非法集资的含义、非法集资人及其帮助人的法律责任，并在法律框架内涉及预防和处理非法集资的原则、程序、手段和方法等多重内容，共五章四十条。从具体内容看，《条例》有以下新的“亮点”，有利于防范和处置非法集资工作:

首先，《条例》更加注重“预防”。在2017年征求公众意见稿中，该条例的名称为《非法集资处置条例》，但现在“防范”一词被增加并修改为《非法集资防范处置条例》，体现了对非法集资“预防为主”的原则。同时，为贯彻防范原则，《条例》专门设置了“防范”一章，要求建立健全非法集资监测预警机制；名称和经营范围中不得使用与集资有关的文字或者内容；建立防范非法集资的宣传教育机制，增强人民群众防范风险意识和对非法集资的认识，从源头上防范非法集资的发生，体现了在过去强调“惩已”的基础上“防患于未然”的精神。

二是进一步明确“非法集资”的定义。“非法集资”的概念是最基本的问题，直接关系到预防和打击非法集资的范围。经深入研究，《条例》第二条将非法集资成立的特征细化为以下三个方面:非法性:是指未经国务院金融管理部门依法许可，违反国家金融管理法规的行为；吸引力:意味着承诺向集资参与人还本付息或给予其他投资回报；社会性:指吸收资金的社会不特定对象。与2010年《解释》和《取缔通知》的相关内容相比，《条例》对非法集资的定义在“诱导性”和“社会性”方面没有变化。然而，该条例最大的变化体现在它的非法性上。具体来说，“非法性”是非法集资的本质特征，也是合法与非法融资活动的界限。为明确这一问题的司法适用，《解释2010》在继续沿用“未经有关部门依法批准”这一由来已久的标准的同时，在《禁止通知书》的基础上增加了“以合法经营形式吸收资金”的实质性标准，从而为司法机关提供了第二把手术刀。然而，这一实质性认定标准的灵活性和模糊性非常大，容易导致非法集资认定范围的扩大。有鉴于此，《条例》采用形式认定的标准模式，具体界定为未经国务院金融管理部门许可和违反国家金融管理法规两种类型，不再采用实质认定的标准模式，可谓是一个巨大的立法进步。此外，《条例》未将“公示”列为必要条件，主要认为对非法集资的行政处置应坚持“打击早、打击小”的原则，便于对非法集资活动的早期发现和处置。

第三，保护集资参与人的合法权益。《条例》在继续使用《禁止办法》第十八条规定的基础上，明确规定“集资参与人自行承担因参与非法集资所遭受的损失”。这项规定的前提是明确非法集资人和集资人应当向集资人偿还资金。为最大限度减少集资参与人的损失，维护社会秩序稳定，《条例》明确规定，任何单位和个人不得从非法集资中获取经济利益，清退过程应当接受处理非法集资领导部门的监督。同时，《条例》第二十六条规定，清退资金来源应从六个方面寻找。这些都鲜明地体现了办案中追求法律效果、社会效果和政治效果“三个效果”的辩证统一，展现了非法集资的“安全处置”原则。

四是加大对非法集资的处罚力度。法律责任方面，《条例》第四章对非法集资人、非法集资帮助人、互联网信息服务提供者、广告经营者和发布者、未尽到防范非法集资义务的金融机构和非银行支付机构以及相关国家机关工作人员的行政、刑事处罚力度进一步加大，形成有力震慑。

责任编辑:高清歌

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