祎凡是国家发展和改革委员会城市和小城镇改革与发展中心的研究员
2019年，我国城镇化率为60.6%，城镇化发展逐步走向成熟。准确把握“十四五”后我国城镇化发展趋势，是制定新时代城镇化发展政策的基本前提，也是制定宏观经济政策的重要依据。
1.典型国家城市化发展的经验
城市化是一个社会历史过程，相关国家的发展经验可以为我们提供经验借鉴。我们利用世界银行数据库的相关数据，选取经历过快速城市化进程的法国、日本和韩国进行对比研究，并利用城市化进入60%后案例国家的相关数据进行分析。
如图1所示，20世纪60年代，法国和日本的城镇化率刚刚超过60%，韩国的城镇化率在1982年超过60%，都处于快速城镇化阶段。1961年以来的15年间，日本城镇化年增长率一直保持在0.74-0.94个百分点，高峰与低谷之差仅为0.2个百分点；法国和韩国可以分为两个截然不同的阶段，在这两个阶段中，城市化的增长率明显不同。第二阶段城镇化增速明显低于第一阶段，但各阶段城镇化增速可以保持在一个相对稳定的状态。
图2显示了案例国家在相应时期的经济增长率。对比图1和图2可以发现，当年城镇化增长与经济增长的相关性不强，城镇化呈现出独立于短期经济增长的趋势。20世纪60年代，日本经济年增长率最高为12.9%，最低为-1%，波动较大，但城镇化率以每年0.78-0.94个百分点的速度稳步增长。法国经济增长率波动超过50%，而城镇化年增长率波动不大。上世纪80年代，韩国经济年增长率最高为13.2%，最低为7%，而城镇化年增长率稳定在1.63-1.88个百分点。因此，与经济增长率相比，城市化可以保持相对稳定的增长趋势。
此外，当案例国快速发展的城镇化接近尾声，即将进入城镇化成熟阶段时，城镇化增速将快速下降，与之前的增速形成鲜明对比。总的来说，城市化不仅是一种经济现象，也是一种社会现象，城乡之间的经济社会差异是城市化的重要驱动力。在城镇化快速增长阶段，经济增速的短期波动对城镇化影响不大，城镇化是一种社会现象，能够保持相对稳定的增速；随着城市化的逐渐成熟，城市化的增长率也在逐渐降低，但在进入成熟阶段之前仍能保持相对较高的增长率。城市化进入成熟阶段后，城市化的增长率将迅速下降。
从长期来看，经济因素对城市化发展质量有显著影响。没有经济增长支撑的城市化会带来一系列严重的社会问题，如拉美国家过度城市化、城市病等。城市化成熟后，城乡劳动力的生产力将达到相对平衡的状态。
2.中国的城市化已经具备了保持较快增长的基本条件
典型国家城镇化发展的经验表明，中国城镇化快速增长的趋势依然存在，城镇化快速增长的基本条件依然存在。
就业结构与产业结构偏差较大，结构转型动能依然存在。
人口从农村到城镇，从农业到非农产业，由此带来的结构调整是经济增长的巨大动能。目前，我国非农产业与农业的生产效率差距仍然较大。2018年我国非农产业劳动生产率是农业部门的4.6倍，而高收入国家的平均水平是2.2-2.5倍，这意味着劳动力从农业向非农产业转移和农村人口向城市转移的动力非常强。2019年，中国初次就业比例为25.1%。2010年以来，就业比例每年下降约1.4个百分点；但初级产品产值占比仅为7.1%，2010年以来产值占比每年下降约0.26个百分点。以目前的速度，需要10年以上才能达到平衡。与城乡人口和产业结构快速转型相比，就业结构转型滞后，这也为未来中国经济增长和城镇化发展提供了充足动力，中国城镇化快速发展动能依然强劲。但也要看到，就业结构转型是一个长期的过程，就业结构转型的难度在加大。未来的城市化发展需要更具包容性的政策体系。
城镇化惯性大，保持快速增长的趋势还在。
与经济增长相比，人口转移和城市化具有更大的惯性。经过近20年城市化的快速发展，我国城乡之间的人口交流日益频繁。有些人已经进入城市，但还没有完全纳入城市人口统计。未来融入城市是大势所趋，这是城市化发展的惯性。例如，2018年，城镇小学生占全国小学生的74.2%，占初中生的86.1%。未来现有中小学生将进入劳动年龄和劳动力市场，大部分留在城镇，将对城镇化增长形成有力支撑。从发达国家城市化的发展来看，在城市化的快速发展阶段，人口从农村向城市转移存在很大的惯性。目前，中国农村人口也在前往城市追求更好的公共服务水平。为了享受更多的城市发展机会，社会因素对城市化有着重要的影响，因此城市化发展存在很大的惯性。
经济增长动能发生变化，城镇化发展支撑作用增强。
随着外部条件的变化和发展阶段的转变，中国经济增长的下滑是不可避免的。城镇化的健康发展离不开经济增长的支撑，这主要体现在为城镇人口提供非农就业机会。目前，经济增长的驱动力发生了根本性的变化，从第二产业向第三产业转变。2019年，服务业增加值占国内生产总值的53.9%，对国民经济增长的贡献率近60%。随着经济增长结构和动力的变化，城镇新增就业对经济增长的依赖度有所下降。一般来说，“十一五”期间我国GDP每增长1个百分点，城镇新增就业岗位约100万个。到2019年，中国GDP将增长1个百分点，城镇新增就业超过200万人。城镇新增就业与经济增长的弹性变大。虽然经济增速在下降，但对城镇新增就业影响不大，城镇新增就业也能支撑城镇化健康发展。
3.“十四五”及后期城市化发展速度和趋势的判断
综上所述，在一定时期内，中国的城镇化仍能保持相对较快的增长速度，城镇化能保持多快的增长速度，可以通过借鉴发达国家的一些经验来衡量。
至于城镇化速度，虽然短期内经济增长与城镇化没有直接关联，但长期来看，经济增长与城镇化存在一定关系，城镇化健康发展需要经济增长作为支撑。为了分析城市化与长期经济增长之间的关系，我们对相关数据进行了三年周期的平滑，计算了城市化达到60%后案例国家的城市化增长与GDP增长率的比值，从而分析它们之间的关系。
如图3所示，平滑后的城镇化增长率与GDP增长率之比在一定时期内可以保持在一个相对稳定的范围内。就两者的比值而言，法国和韩国近10年一直保持在0.15-0.17，而日本的城镇化增长率相对稳定，但其经济增长波动较大，使得两者的比值波动相对较大。总的来说，城市化增长与经济增长的比值在一定时期内可以保持在一个相对稳定的范围内。
如图4所示，2012年以来，中国平滑城市化增长与经济增长的比值为0.15-0.18，且持续增加，2016年以来基本在0.18左右。“十四五”后，预计比例为0.18-0.2。到2030年，中国经济年均增长预计在5%左右。以此计算，城镇化年均增速可维持在0.9个百分点左右。到2030年，中国城镇化率将超过70%，2035年左右将成熟到75%以上。之后，城市化发展速度将大大放缓。
“十四五”末，我国城镇化水平将受到我国城镇化实际水平的影响。有研究表明，我国城镇化实际水平高于统计水平，预计2020年人口普查后将对实际城镇化发展水平进行修正，对“十四五”基期城镇化水平和“十四五”末城镇化水平预测影响较大。2018年，中国城镇化率提高1.06个百分点。预计“十四五”期间我国城镇化增速将略有下降，但已具备保持年均1个百分点左右增速的基本条件。
4.“十四五”后中国城市化发展的新特点
“十四五”期间，我国城镇化仍将保持较快的增长速度，因此必须充分考虑城镇化快速发展对经济社会的影响，同时也必须看到城镇化发展将呈现出一些新的特点，在制定城镇化政策时需要充分考虑和调整。
城镇间人口流动比例不断提高。
国家统计局农民工监测数据显示，2019年农民工总量仅增长0.8%，增速已连续两年低于1%。在农民工中，年末居住在城镇的农民工数量没有增加，城乡间人口转移总量稳定甚至下降。国家卫生健康委流动人口监测结果显示，县际流动人口和跨省流动人口比例上升，镇际流动人口比例上升。我们手机信令的监测数据显示，2017年新增的跨市流动人口中，有36.1%以县城和城区为流出地，2018年上升至39.2%，2019年上升至45.1%，呈快速上升趋势。未来，在推进农民工市民化的同时，更要关注城市间的流动人口问题。随着城镇间流动人口的增加，在城镇化发展模式上，要从人口进城向满足城乡人口美好生活转变，城镇化要从农村人口进城落户的目标转变为追求公共服务和发展机会的全面均等供给。
大城市人口比例上升，城市分化。
我国城镇实行分级管理制度，优质公共服务资源集中在高档大城市。随着收入水平的提高，人口对美好生活的需求更强，高质量的公共服务是美好生活最重要的内容。过去由于户籍制度的限制，行政级别高的大城市进入门槛较高。随着城镇化改革的深入，各类城市的进入门槛降低，越来越多的人搬到公共服务水平更高的大城市，这也体现了他们对美好生活的向往。2019年，中央财经委员会第五次会议指出“中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空形态”，城市间两极分化，城镇间流动人口增多，大城市吸纳人口比例上升，城市分化成为必然。我们的研究表明，省会城市吸收的人口比例在不断增加，而在一些人口流出的地方，当地城市吸收的人口比例在下降。
人口老龄化对城镇化的影响加剧，家庭转移比例上升。
据测算，“十四五”期间，我国60岁以上老年人口将增加4870万人，是“十三五”期间的1.35倍。劳动年龄人口减少较快，过渡期从2022年开始，届时60岁以上人口将超过2000万，但2021年只有1100万左右。国家统计局农民工监测数据显示，2018年农民工平均年龄为40.2岁，比上年提高0.5岁。当地农民工平均年龄已达44.9岁。国家卫生健康委《2018年流动人口发展报告》数据显示，2000年以来，老年流动人口规模快速增长，从2000年的503万人增长到2015年的1304万人，年均增长率为6.6%。随着人口结构的变化和城镇户籍制度改革的深入，我国城市化进程中的人口转移将从黄金年龄劳动力向核心家庭转移。
城市更新已经成为城市发展的重要组成部分。
经过40年的城市快速发展，自1981年以来，我国城市建成区面积扩大了7.3倍，同时出现了大量的城市旧建筑，城市更新改造的需求日益明显。从发达国家的经验来看，当城市化接近成熟时，城市更新已经成为城市化的重要组成部分。美国在1949年通过的《住房法》中开始推动城市更新和改造。1950年，美国的城市化率是64%。1969年，日本颁布实施了《城市再开发法》。那一年，日本的城市化率是71%。中国正在接近这个水平，一些地区已经达到这个水平。城市更新不仅是增加对老城区和基础设施的投资，也是城市居民随着经济发展水平的提高追求美好生活的内在需要，也意味着巨大的投资机会。有效增强老城的吸引力，将提高中国经济发展的稳定性和可持续性。
