蒋和平，尧珏，蒋黎*
摘要：本文基于改革视角，从粮食生产和粮食消费角度分析了新时期我国粮食供需发展的现状并指出了影响我国粮食安全的新问题，提出了构建国家粮食安全新观念的四个重点：即粮食生产应构建一套保障粮食安全的供需改革双轨机制，从注重粮食供给的数量安全转向兼顾供给价格安全和粮农收入安全，由主要保障粮食生产安全向保障流通安全和储备安全转变以及粮食生产方式由耕地粮食向立体粮食转变。最后，文章提出了新时期保障我国粮食安全的未来发展思路和对策建议，包括切实守住十八亿亩耕地红线，适度调整品种布局，引入粮食市场化观念，促进粮食安全和现代高效农业相统一，提高粮食生产技术创新和技术推广水平，推进粮食产业新业态、新模式的发展等。
我国的粮食安全不仅是事关国计民生和社会政治稳定的根本问题，而且也是事关国家经济发展战略、国家安全战略和国际粮食产业竞争战略的首要问题。十八大以来，我国明确提出了农业农村优先发展的要求，并逐渐从顶层设计层面搭建起了新时代中国特色社会主义农业现代化发展的四梁八柱，深入推进农业供给侧结构性改革纵深发展，全面实施乡村振兴战略等一系列战略举措为实现农业农村高质量发展奠定了坚实的物质基础和制度保障。尽管全国粮食供求总体实现紧平衡，然而随着改革的深化和国内外经济形势发生较大变化、国内耕地资源日渐短缺，粮食供需领域的深层次矛盾凸显，我国未来粮食安全领域仍然存在着不可忽视的隐患。在中国经济全面进入新常态的新阶段，完善国家粮食安全保障体系、构建国家粮食安全新观念和新发展思路将有利于国家粮食安全水平的提升。
一、引言
进入新时期以来，我国粮食供求整体呈现紧平衡状态，面临结构性紧缺矛盾凸显、对外粮食价格倒挂、粮食对外依存度变大的综合难题。党的十九大报告特别强调要确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手上。2019年中央一号文件也指出要稳定粮食产量，保障我国重要农产品的有效供给。在此背景下，我国粮食安全战略必须与时俱进，以农村改革促进农业农村现代化优先发展，贯彻和落实国家粮食安全战略，构建国家粮食安全保障体系，把握国家粮食安全保障与农村改革深化的内在联系，应对农业农村现代化进程中的粮食安全问题。粮食安全问题的研究必须顺应当前全面深化改革的宏大背景，深入推进粮食安全保障体制机制创新，用改革的视角和创新的思维，把粮食安全及保障问题置于新的历史时期来重新审视。
与本文密切相关的，主要有两方面的文献综述。第一支文献主要关注粮食安全供需动态平衡。新时期影响我国粮食供求平衡的主要问题是粮食结构失衡，这种由于市场扭曲所带来的短期不平衡使我国粮食供需产生了结构性缺口，而如何采用创新方法预测我国粮食供需缺口和灵活调整粮食结构保障我国粮食安全是学者们的研究重点。黄季焜开发并运用中国农业政策分析与预测模型预测中国未来的粮食缺口将达到4400万吨和5000万吨；孙东升和梁仕莹利用时间趋势和周期波动模型分析我国粮食产量的历史波动情况并指出我国未来粮食供需基本处于自给自足状态；国家统计局重庆调查总队课题组基于BP神经网络模型对我国“十三五”时期粮食供求变化进行了预测，认为“十三五”期间我国粮食供需缺口有扩大趋势，预计到2020年全国粮食缺口将达到10012万吨；陈先鹏等考察了调整粮食供需结构对优化中国耕地资源利用效率的影响。
第二支文献重点关注我国粮食安全领域的薄弱环节，包括粮食生产、粮食流通、粮食贸易、粮食储备等重要环节。粮食生产是我国粮食安全保障的基础，王士春等指出应以调减稻谷托市价格水平为契机，建立和完善粮农长效增收机制来保障我国粮食生产的稳定。粮食流通和粮食贸易是我国粮食安全的生命线，是将单一的粮食生产与大市场有效衔接的重要手段。曹宝明和刘婷基于粮食流通体制改革的新特征，认为应将计划型的粮食流通向市场化转变、将垄断型的粮食经营向竞争型转变来保障我国粮食流通机制的平稳运行。粮食储备是我国粮食安全的压舱石，稳定的粮食储备有利于维护国家粮食安全，张务锋提出以“藏粮于地、藏粮于技”的政策措施来完善粮食储备运行和监督管理机制，转变我国粮食储备体系的薄弱现状。
综上所述，本文研究创新主要体现在以下几个方面：第一，基于深化农村经济改革的背景和视角，对我国粮食供需现状进行了详细的分析，研究粮食生产和粮食消费的总体发展趋势，国内已有学者对其进行过考察，而尚未有研究从粮食供需的细节处着手，把粮食供需纳入国家粮食安全保障体系的构建中去。第二，本文以新的粮食安全观念来认识我国新时期粮食安全领域面临的新问题和新挑战，以粮食生产供给侧为着力点，顺应农业供给侧改革的要求，将保障粮食安全和发展现代高效农业进行有效衔接和统一，积极实现粮食安全观的转变。第三，尝试性地将粮食安全提升到促进农业农村改革和优先发展的高度来认识，进而从保障国家安全层面提出贯彻落实粮食提质保量增效的政策建议，为实现新时期农业农村改革的宏观目标和全面建成小康社会提供坚实支撑。
二、新时期我国粮食供需发展现状研究
“民为邦本，食为政首”。古往今来，保障国家粮食安全都是治国理政、改善民生的重要举措。十八大以来，党中央和国务院都高度重视粮食生产，从政策扶持、资金支持和技术推广等方面都采取有效的措施来推动我国粮食生产的有序进行，使我国粮食综合生产能力不断提升，为我国粮食产业经济的发展和粮食安全的保障提供了强力支撑。
我国粮食生产趋势分析
进入新时期以来，我国粮食生产的形势表现为粮食供给总体呈现增长趋势，虽然粮食作物播种面积呈现上升后缓慢下降的趋势，但是由于粮食单位面积产量水平稳步提升，有力保障了我国粮食总产量保持稳定的增长，为新时期有效满足居民口粮需求、维持市场平稳运行提供了强有力的安全保障。
1.我国粮食供给总体呈现增长趋势
进入新时期以来，我国粮食供给总体呈现增长趋势。国家统计局数据显示，2018年我国粮食总产量达到65789万吨，比2012年增加4566.4万吨，增幅达7%。我国粮食产量在2003—2015年实现历史性的十二连增，尽管从2016年开始受农业供给侧结构性改革下农业产业结构调整的影响，粮食播种面积略有下降影响了粮食总产量，但并没有改变粮食供给水平增长的整体趋势，到2018年我国粮食总产量比2017年减少371.7万吨，下降0.6%，我国粮食供给总体呈现增长趋势。
2.粮食作物播种面积上升后缓慢下降
新时期以来我国粮食作物总播种面积呈现上升后缓慢下降的趋势。2012-2016年，我国粮食作物播种面积从114368千公顷增加到119230千公顷，增幅为4%。而从2017年开始我国粮食作物播种面积主要受调减政策的影响出现了小幅下降，2018年我国粮食作物播种面积为117037千公顷，与2016年相比减少了2193千公顷，下降了2%。其中，2012-2018年稻谷和玉米作为我国主要口粮种类，播种面积的变动情况均呈现上升后缓慢下降的趋势；小麦的播种面积呈现波动中缓慢下降的趋势，从2012年的24576千公顷下降到2018年的24268千公顷，但下降幅度并不明显；我国大豆的播种面积变化趋势不明显，集中度不高，播种面积一直在较低水平上下波动，这很大程度上是由于我国大豆种植的比较效益低，进口依存度高，播种面积缺乏稳定机制。
表1中国主要粮食作物播种面积变化表单位：千公顷
2012114368304763910924576940520131159083071041299244708893201411745530765429972447288242015118963307844496824596843320161192303074644178246949287201711798930747423992450810051201811703730189421292426810171数据来源：《中国统计年鉴》、《中国农村统计年鉴》和国家统计局数据整理所得
3.粮食单产水平稳步提升
新时期以来，我国粮食单产的提高对于我国粮食供给水平的整体提升起到了不容忽视的重要作用。图2和表2分别显示了2012年以来我国粮食单产和单产变动率的情况。从图中可以得出以下两点。
第一，从2012-2018年，我国粮食作物单位面积产量稳步提升。2012年我国粮食单产为5301.8公斤/公顷，2018年我国粮食单产达到了5621公斤/公顷，是2012年的1.06倍、1978年的2.28倍。这主要是因为进入新时期以来，政府对保障粮食安全的重视程度不断增强、粮食增产技术创新和技术推广能力不断提升、现代高效农业与粮食规模化经营水平不断推进。
图2我国粮食作物、稻谷、小麦、玉米及大豆年均单产变化
第二，我国粮食单产水平增长幅度提升缓慢。2012-2018年，我国粮食作物、稻谷、玉米、小麦和大豆的单产增幅分别为-2.4%、0.3%、-2.13%、-4.3%、0.5%，除稻谷和大豆的增速出现轻微涨幅外其他粮食品种均呈现下滑趋向，表明进入新时期以来我国粮食单产增长速率放缓，农业科技进步促进单产增加的带动作用出现瓶颈，短期内粮食单产难以实现较大突破。
表2我国粮食作物、稻谷、玉米、小麦和大豆的单产变化率单位：%
年份粮食作物稻谷玉米小麦大豆20122.61.32.13.11.020131.4-0.92.51.4-3.320140.21.4-3.43.71.620151.81.11.42.81.320161.0-0.41.30.08-1.220171.20.72.41.63.620180.21.6-0.03-1.21.5数据来源：根据《中国统计年鉴》、《中国农村统计年鉴》和国家统计局资料计算
从粮食单产水平视角综合来看，2012-2018年我国稻谷的单产水平一直远高于其他三类粮食作物；小麦单产的年均增长速度最快，2012-2018年小麦的单产水平由4986.9千克/公顷增加到5416千克/公顷，年均增长速度达到8.6%，而稻谷、玉米、大豆的年均增幅仅为3.7%、4.1%和3.4%。从粮食单产变化率视角综合来看，可以发现2012-2018年我国粮食作物中稻谷的单产变动率波动幅度最小。这主要是因为进入新时期以来稻谷越来越成为我国主要的粮食产品，消费需求的增长带动稻谷消费量和生产量增加，同时大量水稻的新品种、新技术得到培育和推广使用，如袁隆平团队研发的第三代杂交水稻、海水稻等，使粮食单产稳步提升。尽管如此，我国粮食增产核心技术研发仍未取得突破性进展，粮食单产增长幅度也未出现飞跃式提高。
我国粮食消费趋势分析
从2012年以来，我国粮食消费的现状总体表现为我国城乡居民人均粮食消费量有较大差异但差异逐渐缩小趋势，我国粮食的主要用途和消费结构均发生了明显变化。
1.我国城乡居民人均粮食消费量有较大差异但差异逐渐缩小
我国城乡人均粮食消费量有较大差异但差异逐渐缩小。从2012-2017年我国城镇居民人均粮食消费量由78.8公斤/人增加到109.7公斤/人，增加量为30.9公斤/人；同时我国农村人均粮食消费量由164.3公斤/人减少到154.6公斤/人，减少量为9.7公斤/人。这主要是因为随着我国工业化和城镇化的发展，我国城乡一体化进程加快，由农村人口转化为城市人口的数量激增，且留在农村的劳动力多为老人和女性，弱化现象严重。从总体来看我国城乡人均粮食消费总量差距逐渐缩小。
图3我国城市人均粮食消费量、农村人均消费量变化
数据来源：历年《中国统计年鉴》、《中国粮食统计年鉴》数据整理所得
2.我国粮食消费结构发生明显变化
我国的粮食消费结构主要由口粮消费、饲料用粮消费、工业用粮消费及种子用粮消费这四种用途构成。从2012年以来，我国的粮食消费结构发生明显变化。图4显示了2012-2018年我国粮食消费结构变动情况。整体来看，口粮消费占比由2012年的43.8%下降至2018年的37.4%；饲料用粮消费占比则从2012年的30.7%上升至2018年的36.6%。这说明我国规模化、集约化的现代高效畜牧业发展水平不断提升，导致精饲料粮需求不断增加。从2012-2018年我国谷物消费用途变动来看，我国粮食消费结构中饲料用粮和加工用粮消费量的比重明显增加。
图4我国粮食消费用途变动图
数据来源：根据国家统计局、中华粮网及FAO数据库资料计算所得
三、新时期我国粮食安全面临存在的新问题
随着农业供给侧结构性改革的深化和国际国内经济形势不断变化，我国粮食供给和消费中的各种新问题也日益凸现。这些新问题不仅体现在有效粮田面积与粮食播种面积不断削减、种粮成本上升粮食价格走低的双重挤压等方面，而且体现在基层农业技术力量缺乏、农业劳动力呈不断弱化、粮食生产资源环境代价大等方面。
有效粮田面积与粮食播种面积不断削减
近些年我国有效粮田面积和粮食播种面积呈不断削减的趋势，其原因是：第一，城镇化进程推进加快了我国有效粮田面积的削减。近年来我国各省市区都在大力推进城乡一体化发展。城镇占地大幅度增加，各城市乡镇向周边土地大举扩张，大片耕地被转为建设用地。据自然资源部公报显示，2017年我国耕地面积比2016年净减少6.09万公顷；第二，种植品种结构调整使我国有效粮田面积减少。为了提高农业生产的经济效益，我国各省区引导农民“粮改饲、粮改草、粮改经”来调整种植品种结构，同时全国各地兴起了创办“农家乐”“特色小镇”“乡村旅游村”“百亩果园”等浪潮；第三，我国调减政策进一步削减了我国有效粮田面积。调减政策的重点是玉米种植，调减地区将扩大大豆、杂粮杂豆等紧缺豆类品种面积，以茶叶、中药材、果蔬等经济效益高的作物替代玉米种植。这意味着有5000万亩农田由种粮食转为种饲料和经济作物。
种粮成本上升、粮食价格走低的双重挤压严重挫伤粮农积极性
近几年，农民种粮收益一直下降甚至出现亏损，特别是近三年，种粮成本上升、粮食价格走低的双重挤压严重挫伤粮农积极性。种粮成本上升主要体现在劳动力成本和土地流转成本逐年上升、种子等农资价格不断攀升等方面，导致粮食单位面积成本大大超过净收益的增加。自2012年起我国三大主粮作物每亩净收益持续下滑，到2017年，除了稻谷略有微利以外，小麦和玉米种植都出现了亏损。最为明显的是玉米种植的亩均收益变化幅度，玉米每亩净利润由2012年的197.68元逐年下跌为2017年的-175.79元，2016年每亩玉米亏损接近300元。在种粮成本上升和粮食价格走低的双重压力的挤压下，我国农民尤其是种粮大户的种粮积极性被严重挫伤，单一的粮食生产甚至都不能满足农户的日常生活，粮农流失现象十分严重。
表32012-2017年我国平均每亩玉米成本利润率变化情况单位：公斤、元、%
年份201220132014201520162017产量492.55488.01499.79488.81480.29501.53产值1121.901089.561145.71949.54765.89850.69总成本924.321052.041063.891083.721065.591026.48净利润197.6877.5281.82-134.18-299.70-175.79成本利润率21.397.667.69-12.38-28.13-17.13数据来源：《全国农产品成本收益资料汇编2018》
我国农业劳动力呈不断弱化趋势
农业劳动力弱化，是指在田间劳作的农民呈现“老龄化、女性化、稀缺化”的综合。进入21世纪以来，我国农业劳动力不断弱化已成毋庸置疑的事实。课题组于2017年7月在河南省的两个产粮大县进村以110户农民、190个村里主要种粮的劳动力为样本专门调查农业劳动力问题。统计结果显示，在该村中按年龄计算，50-59岁的中老年劳动力占主要比重，占比为42.1%；按性别计算女性占63.7%，男性占36.3%，农业劳动力老龄化、女性化趋势明显。与此同时，在农业劳动力缺乏的农忙时期，乡村弱化的劳动力只能依靠雇工来缓解粮种种植、粮食收割的压力，而农业雇佣临时工的日工资却逐年上升。在三年前农忙时期雇佣长期工月工资800元-1000元，短期工日工资50-100元，现在长期工月工资1500-2500元，短期工日工资100-200元。且整体来看，南方地区工资要高于北方地区、普通劳力工资要低于农机手等技术工种。
我国基层农业技术力量缺乏
提高我国粮食综合生产能力、保障我国粮食安全必须依靠创新核心科技与专业农业科学技术人才的支撑与推动。当前，我国产粮大省中的许多产粮县经过政策调整以后都只保留少量在编的农业技术员，且这仅有的几个专业技术人员常被抽调去乡里的其他中心工作，并非专业从事农业技术推广与服务。目前，多数县级农业技术服务机构虽被保留，但产粮大县基本是经济穷县，农技推广办公经费和专项经费非常紧张，一些地方行政事业单位公车改革后，相关政策未落地、配套机制不健全。往往出现县级农技推广人员去边缘山区普及推广新产品、新技术时，单位没有公车安排，租车又超过规定标准的两难境地，其最终选择就是农业科技人员下乡的主动性和积极性严重受挫，除非县领导的指令性安排，一般都呆在县城里。据笔者参与的在产粮大县召开农经站、农机站、农技站、种子站座谈会的反映，很多新入职的农技岗位员工都是复转军人或者缺乏农业技术专业性的其他转业人员。因此，许多县级农业技术部门出现了青黄不接的专业技术人员断层现象。
我国粮食生产资源环境代价大
目前我国粮食生产依然是以破坏生态资源、竭泽而渔的生产方式为主，尽管进入新时期以来在绿色发展理念的指导下，我国加强了对农业生产中农药、化肥的施用限制，从指标上严格要求各省市区对农业污染和农业垃圾进行整治和分类，但从整体来看，我国粗放的粮食生产方式依然给保障我国粮食安全带来不小的隐患。2018年我国农药利用率虽已提高到38.8%，但与欧美发达国家50%-60%的高指标相比仍有一定差距，大量未被利用和分解的农药残留会导致农村环境负荷压力增加，使土壤的营养流失、地力下降。当前我国农用地膜回收率不到80%，仍有相当可观数量的农用地膜因为不合理的农业生产行为形成农业面源污染，对我国有效农田灌溉和土壤涵养造成极大的破坏。
四、新时期建立国家粮食安全新观念
新时期应当树立新的粮食安全观念，新粮食安全观以粮食生产供给侧为着力点，顺应农业供给侧改革的要求，积极实现粮食安全观的转变。新的粮食安全观表现为以下几个重点：
保证粮食安全应构建一套保障粮食安全的供需改革双轨机制
新的粮食安全观要求同时兼顾供给侧结构性改革与需求侧发力，一方面通过供给侧结构性改革来深入推动我国粮食有效供应结构科学化、合理化，但同时也需要进一步推动形成粮食价格的市场形成机制。国家应从粮食种植、粮食供应、粮食安全的战略角度，从中国粮食生产现状的基本特征出发，坚持以市场需求主体为导向的市场定价、价补分离原则，使市场价格和整体运作更加趋向于市场化，充分发挥市场在粮食产业资源配置和粮食产品价格上的决定性作用。在此基础上，健全粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度，积极引入多元市场主体规范化、规模化进行粮食收购，大力推行粮食高效产业化经营，同时构建完善的粮食生产政策扶持体系，稳定粮食最低收购价政策和粮食生产补贴制度，建立一个以直接补贴为主体、价格支持为补充、综合服务支持为支撑的补贴体系。做好粮价的间接管理和调控，使粮食市场化价格体系形成“闭环”，凸显各类粮食价格相互的联动效应和制约效应。
保证粮食安全的重点应该由注重数量安全转向兼顾供给价格安全和粮农收入安全
稳定、安全、充足的国内粮食供给是确保“牢牢将饭碗端在自己手中”的一个重要环节。当前，面对新时期我国社会的主要矛盾变化，保证粮食安全的重点必须由注重数量安全转向兼顾供给价格安全和粮农收入安全。单纯追求高产和增产的传统粮食观已无法保证我国粮食的有效供给，只有建立新型粮食安全观，转变粮食安全重点才能保障我国粮食安全的质量，加快推动农民收入可持续增长。其中，兼顾供给价格安全即合理调整粮食收购价格，统筹协调粮食价格和农业补贴政策，减少中央政策和宏观调控对粮食供给价格的影响，完善粮食收储制度和新型价格形成机制；种粮农民收入安全则旨在保障粮农在粮食种植和生产中收入可持续增长能力。建立农民利益补偿长效机制，加大财政对农业资金的转移力度，继续落实政策性直接补贴，确保粮食生产安全和农民长效增收。
保证粮食安全的重点应该由生产安全向流通安全和储备安全转变
新的粮食安全观要求保证粮食安全的重点应该由生产安全向流通安全和储备安全转变。这意味着在兼顾粮食生产质量安全基础上战略重心逐步向粮食流通和储备领域转移。粮食流通和粮食储备是保障我国粮食安全的生命线，也是提升我国粮食产业经济效益的重要环节。随着我国经济发展全面进入新常态，粮食流通和粮食储备改革中结构性矛盾日益凸显。在此背景下，应积极推进粮食流通基础设施建设，健全粮食流通监管机制，全面做好粮食流通服务，培育具有优秀业务能力的新型粮食流通企业，同时构建粮食储备新理念，实现储粮于地、储粮于技、储粮于户、储粮于外，做好现代化高效粮食储备工作。
保证粮食安全的重点应该由耕地粮食向立体粮食转变
新的粮食安全观要求保证粮食安全的重点应该由耕地粮食向立体粮食转变。这主要体现在：第一，将传统的“平面粮食”生产布局向“立体粮食”战略转变。具体表现在重视水生植物、山林植物的粮食功能，向山上和水下要粮，挖掘其根茎叶等部分淀粉的生产潜力，以及保健、养生等食用功效，如葛根粉、蕨根粉、野百合、板栗等，并凭借循环立体农业的发展，构建多样化立体粮食生产新模式；第二，拓展粮食产业多功能发展，推动粮食产业发展多样化，注重发掘、培育和扶持粮食产业领域的新业态、新新模式和新机制，大力推动粮食生产与旅游观光、养生康养等新功能的发展。注重粮食生产经营与二、三产业的有机衔接，拓宽产业链、延长价值链，寻找到更多的产业赢利点，实现粮食的多元化发展和种粮农民多元创收的有效融合。
五、保障未来我国粮食安全的发展思路与对策
新时期国家粮食安全可持续发展是一项复杂且庞大的系统工程，在新的粮食安全观主导下，创新构建新时代的国家粮食安全可持续发展体系，为国家的长治久安奠定坚实的基础，应从以下几方面入手。
标本兼治，切实守住十八亿亩耕地红线
保障我国粮食安全应标本兼治，切实守住我国十八亿亩耕地红线。粮田是保障我国粮食安全的命脉。据统计到2019年我国人口将突破13亿，到2020年将达到14亿。我国历史上最高的粮食年产量是6.2亿吨，即便是这一高产量水平，2015年我国粮食总需求的缺口依然达到了2000万吨，每年的粮食进口必不可少，我国粮食安全问题依然严峻。今后，只有守住有效粮田面积和粮食播种面积红线，并加倍努力以科技手段不断提高单位面积粮食产量，才能满足我国庞大人口量的基本粮食需求。要实现粮食自给率95%的目标，落实《全国农业和农村经济发展第十二个五年规划》的文件要求，我国耕地面积要保持在 18亿亩以上，粮食播种面积要稳定在16亿亩以上。这是我国粮食安全的红线，也是近14亿中国人的生命线。
适度调整品种布局，促进粮食多元化发展
保障我国粮食安全应适度调整品种布局，促进粮食多元化发展。一是粮食种植要以水稻、小麦为主，适度调减籽粒玉米种植规模，增加豆类、谷子、高粱、薯类、荞麦、薏仁等粮豆作物的种植，以满足市场消费者偏好和完善合理膳食结构，同时，大豆及青贮玉米可适度进口；二是要做好粮经饲三元结构调整，以玉米结构调整为重点，尤其是农牧区以粮改饲、以籽粒收储转为全株青贮来弥补优质饲草不足的短板，形成“粮饲兼顾－农牧结合－循环发展”的新种养模式；三是引导粮食同蔬菜、瓜果等其他经济作物的空间宏观布局与种植决策，鼓励将一定比例的土地流转给种粮大户、家庭农场、粮食合作社等新型经营主体，以缓解结构性供需失衡现象。
实现粮食安全和现代高效农业相统一，保障农民可持续增收
保障我国粮食安全应实现粮食安全和现代高效农业相统一，保障农民可持续增收。一是推动粮食生产方式转变，加快粮食生产与精深加工、现代物流、电商、文化、休闲旅游、康养养生等全面深度融合，使粮食由生产环节向全产业链转变，提高我国粮食产业综合竞争力；二是进一步优化粮食种植结构，积极实施大豆振兴计划，推进粮食新品种技术创新和技术推广，增加市场紧缺的优质稻谷、专用小麦、优质饲草等粮食作物的种植，保障粮食产品质量安全。三是创新现代高效农业生产技术，切实加强高产高效节水农田建设，大力发展粮豆高效种植新模式、“水稻+虾蟹”共生创意高质绿色模式等，推动粮食产业创新发展、转型升级、提质增效，多渠道保障农民可持续增收。
创新科技提高粮食综合发展能力，促进粮食产业可持续发展
保障我国粮食安全应创新科技提高粮食综合发展能力，促进粮食产业可持续发展。一是要坚守耕地红线，加快建设高标准农田，规范耕地占补平衡，严格实行耕地“占一补一”、“先补后占”及“占优补优”。二是贯彻落实化肥、农药使用零增长战略，积极进行新型绿色化肥的研发和推广，提高我国粮食生产质量和竞争力。三是积极培育粮食生产新品种和新技术，提高优质水稻和小麦的产量。此外，要建立多层级的耕地监测预警系统，做好耕地数量统计、增减挂钩、质量调查、划片分级等工作，定期更新耕地数据。
扶持培育粮食生产经营新业态、新模式、新功能，让粮食产业成为利润较高粮农向往的产业
保障我国粮食安全应积极适应扶持培育粮食生产经营新业态、新模式、新功能，让粮食产业成为利润较高粮农向往的产业。一是面向当前高端化、多样化的市场需求，进一步拓展粮食生产在生活、生态、示范、休闲、体验和科技创新方面的新功能，不断推动粮食生产与二、三产业的有机融合对接。二是总结推广粮食生产新业态、新模式，积极探索“粮食生产+蟹虾养殖”、“粮食精加工+创意农业”等的发展理念，大力推动粮食生产与创意农业、休闲农业、循环农业等新的农业形态相结合。三是在粮食生产经营领域设立专门引导资金，推动粮食生产经营的深加工、电商、园区建设，形成有机的“一带三”、“一连二”、“接二连三”的粮食产业发展新业态。
构建农业基础设施稳定投入机制，夯实我国粮食安全基础
保障我国粮食安全应构建农业基础设施稳定投入机制，夯实我国粮食安全基础。一是提升物质装备能力，构建农业生产基础设施投入的长效机制。加强农田水利基础设施建设，加快中低产田改造，实现低产田向中产田、中产田向高产田转变，注重产地环境面源污染治理，从源头保障粮食产品质量，逐步满足人民群众对粮食的品质要求。加快推进农业机械化，提高耕种收综合机械化水平。积极发展设施农业，提高农业防灾减灾能力。二是分省、市、县三级重点建设粮食主产功能区，进一步加强省长责任制建设，稳定粮食主产区农业基础设施基本投入，制定合理的短中长期发展规划，推进督查与核实。三是加强水电路等农业基础设施，尤其要大力发展节水农业，进行节水工程建设，同时加强推进粮食生产的规模化经营和生产全过程机械化作业，夯实我国粮食安全基础。
做好粮食产销对接，完善物流服务体系
保障我国粮食安全应做好粮食产销对接，完善物流服务体系。第一，要充分利用粮食产销区互补优势，建立粮食供求合作的利益协调机制和补偿机制，加大主销区民营企业和个人到主产区开展粮食生产投资的支持力度，实现跨省区粮食生产、投资和贸易的有效合作；第二，鼓励粮食主产区提升粮食综合生产能力，提高主销区涉农、食品加工等龙头企业融入度，加大粮食产生及加工基地建设，重点开发粮食精深加工，增加专用米、专用粉、专用油等功能性粮食产品的有效供给；第三，加快改革现行的粮食风险基金机制来调动粮食生产积极性；此外，从收购源头加强对粮食的质量检查，健全省、市、县多级质检机构，创新“互联网+”粮食市场体系，改善和增强粮食流通效率。
储粮于地、技、户、外，优化粮食储备体系
保障我国粮食安全应储粮于地、技、户、外，优化粮食储备体系。首先，由保障粮食“产量”向“产能”转变，大力建设高标准农田，推行轮作休耕，注重维护耕地肥力的持续性，实现储粮于地。其次，以粮食生产新品种和新技术提高粮食产出，实现储粮于技。调动各有关部门及组织参与粮食技术推广体系的积极性，继续促进粮食生产示范基地和示范户的模范作用。另外，引导和支持农户储粮，实现储粮于户。要适度放宽储粮主体，发展农户现代化、集约化存粮方式；最后，实施粮食走出去战略，面向国外市场充分发挥我国粮食生产优势，同周边国家签署战略合作协议，以在当地建设粮食生产基地、输送粮食专业人才等方式建立稳定的利益联结机制，实现储粮于外。
加快新型职业农民培育，逐步实现粮食生产方式转型升级
保障我国粮食安全应加快新型职业农民培育，逐步实现粮食生产方式转型升级。一方面，定期开展粮食规模种植、科学管理、精深加工、工艺品制作、休闲观光功能等一系列粮食专题培训，不断提高农户的新思想、新技能和新地位，培育现代特色种粮新农人；还可设立“粮食产业人才发展基金”和“新型种粮职业农民评选活动”，对示范性、优秀粮农给予“最惠国民”待遇。另一方面，以自愿加入原则，引导各粮食专业合作社联合起来成立粮食联合社，制定统一的粮食标准化体系，创建生态、优质、高效、绿色和安全的粮食产品品牌，不断增强农户的话语权。另外，以新型经营主体为载体，建立研发－集成－应用－再研发的“复合创新应用”机制。最后，大力鼓励和支持粮食产业逐步向资本密集型转变，在各政府、涉农企业及组织的帮助下，加大社会资本对农村粮食规模化、标准化生产的投入。
参考文献：略
国家社会科学基金重大项目“基于改革视角下国家粮食安全问题研究”； 2016年国家自然科学基金青年科学基金项目“粮食主产区城镇化影响粮食生产和消费的机制与实证研究——以河南省为案例”；
作者：蒋和平 尧珏 蒋黎 中国农业科学院农业经济与发展研究所
广西大学商学院 中国人民大学应用经济学院
